آیا ساختار قدرت راهحلهای اقتصادی را نمیداند یا اهداف دیگری را دنبال میکند؟
در کتاب «دکتر ژیواگو» اثر بوریس پاسترناک، پزشکی که در میان انقلاب و جنگ گرفتار شده، بارها با واقعیتی روبهرو میشود که از نگاه او آشکارا غیرعقلانی است. اما تصمیمگیرندگان همیشه با معیار سلامت جامعه تصمیم نمیگیرند. آنان ممکن است معیار دیگری داشته باشند. اقتصاد سیاسی ایران نیز بدون این تمایز قابل فهم نیست. آنچه برای اقتصاددان ناکارآمدی است، ممکن است برای ساختار قدرت کارکرد سیاسی داشته باشد.
در مقالههای گذشته، از رانت، انحصار، سرمایهداری سیاسی و ذینفعان سخن گفتیم. اکنون باید یک قدم جلوتر برویم. آیا مسیر ضدتوسعه در ایران صرفاً نتیجه اشتباههای پیدرپی بوده است؟ یا مجموعهای از انتخابهای سیاسی، بهتدریج یک مسیر نسبتاً منسجم ساختهاند؟
سه توضیح متفاوت برای یک اقتصاد ناکارآمد
برای پاسخ، باید سه وضعیت را از هم جدا کنیم.
نخست، ناتوانی است. ممکن است سیاستگذار دانش، اطلاعات یا توان اجرایی لازم را نداشته باشد.
دوم، تعارض منافع است. ممکن است سیاستگذار بداند یک اصلاح اقتصادی ضروری است، اما اجرای آن به منافع گروههای قدرتمند آسیب بزند.
سوم، تعارض اهداف است. ممکن است اصلاح اقتصادی از نظر کارشناسی کاملاً شناخته شده باشد، اما با اولویتهای سیاسی ساختار قدرت سازگار نباشد.
این سه حالت پیامد تحلیلی متفاوتی دارند. در حالت نخست، آموزش و اصلاح مدیریت اهمیت دارد. در حالت دوم، باید ذینفعان و توزیع قدرت را بررسی کرد. در حالت سوم، مشکل اصلی دیگر کمبود دانش اقتصادی نیست. مشکل، تفاوت میان عقلانیت اقتصادی و عقلانیت سیاسی است.
چرا راهحل اقتصادی پذیرفته نمیشود؟
این تمایز برای اقتصاد سیاسی ایران اهمیت ویژه دارد. در چهار دهه گذشته، اقتصاددانان بارها درباره تورم، کسری بودجه، ناترازی بانکی، کاهش سرمایهگذاری، ضعف بهرهوری و بیثباتی سیاستگذاری هشدار دادهاند. اما تکرار مشکلات الزاماً به معنای آن نیست که تصمیمگیرندگان آنها را نمیشناسند. اگر یک سیاست بارها و بارها اصلاح نشده باشد، باید پرسید چه نیروهایی از ادامه آن سود میبرند یا چه اهداف دیگری بر اصلاح اقتصادی اولویت پیدا کردهاند.
این پرسش با تجربه کشورهای مختلف نیز سازگار است. در ادبیات اقتصاد نهادی، کیفیت نهادها فقط با دانش تصمیمگیرندگان توضیح داده نمیشود. توزیع قدرت و منافع گروههای برخوردار نیز در انتخاب سیاستها نقش دارد.
در نظریه دارون عجماوغلو، بحران نهادهای لیبرال نیز تا حدی با فاصله گرفتن ساختارهای سیاسی از رفاه مشترک و افزایش نفوذ گروههای برخوردار توضیح داده میشود. او در کتاب تازه خود بر ضرورت بازسازی پیوند میان نهادهای دموکراتیک و منافع طبقه مزدبگیر تأکید دارد.
ناکارآمدی؛ خطا یا کارکرد؟
یک مثال ساده میتواند تفاوت را روشن کند. برای یک اقتصاددان، انحصار باعث کاهش رقابت و بهرهوری میشود. اما برای گروهی که از انحصار سود میبرد، همین انحصار یک دارایی اقتصادی است. برای اقتصاددان، ارز چندنرخی منشأ رانت و فساد است. اما برای دریافتکننده دسترسی ویژه، تفاوت نرخها میتواند منبع درآمد باشد. برای اقتصاددان، تورم مزمن سرمایهگذاری را تضعیف میکند. اما تورم میتواند در برخی شرایط، بدهکاران و صاحبان داراییهای خاص را در موقعیت متفاوتی قرار دهد.
بنابراین نمیتوان فقط پرسید «چرا این سیاست بد اصلاح نمیشود؟»
باید پرسید: چه کسی از اصلاح آن زیان میبیند؟
بیشتر بخوانید
پارادایم، قدرت و ذینفعان؛ چرا ائتلاف توسعهگرا در ایران شکل نگرفت؟ – فصل سی و ششم
همین تغییر پرسش، اقتصاد را از سطح سیاستگذاری به سطح اقتصاد سیاسی میبرد.
سرمایهداری سیاسی و انتخابهای ضدتوسعه
اینجا مفهوم سرمایهداری سیاسی مهرداد وهابی اهمیت پیدا میکند. در تحلیل او، رابطه اقتصاد و قدرت را نمیتوان با دوگانه ساده «دولت یا بازار» توضیح داد. مسئله مهمتر، چگونگی تبدیل قدرت سیاسی به دسترسی اقتصادی و شکلگیری مناسباتی است که در آنها منابع و فرصتها از مسیرهای سیاسی توزیع میشوند.
اگر چنین سازوکاری شکل گرفته باشد، برخی سیاستهای ظاهراً ناکارآمد دیگر صرفاً «اشتباه» نیستند. آنها میتوانند بخشی از سازوکار توزیع قدرت و منابع باشند.
در این شرایط، اصلاح اقتصادی با مانعی فراتر از بوروکراسی مواجه میشود. اصلاح ممکن است منافع کسانی را تهدید کند که خودشان در تعیین قواعد بازی نقش دارند.
پس ساختار ضدتوسعه الزاماً نیاز ندارد یک برنامه مکتوب برای ضدتوسعه داشته باشد. کافی است مجموعهای از تصمیمهای همجهت، بهطور مداوم قدرت و منابع را به سمت گروههای مشخص هدایت کنند.
راهبرد بدون نقشه مادر
این نکته باید بسیار روشن شود. گفتن اینکه اقتصاد سیاسی ایران حاصل انتخابهای هدفمند است، به معنای ادعای وجود یک «نقشه مادر» برای همه تحولات اقتصادی نیست. هیچ ضرورتی ندارد همه بازیگران از ابتدا بدانند نتیجه نهایی چه خواهد بود. ممکن است هر گروه برای حفظ منفعت خود تصمیم بگیرد. ممکن است نهادی برای حفظ بودجه خود مقاومت کند. ممکن است گروهی برای حفظ نفوذ سیاسی خود از اصلاحی اقتصادی جلوگیری کند. ممکن است سیاستی در یک بحران بهعنوان راهحل موقت انتخاب شود و بعد به یک نهاد دائمی تبدیل شود. اما حاصل این تصمیمهای پراکنده میتواند یک مسیر منسجم بسازد.
بنابراین، راهبرد میتواند محصول انباشت انتخابهای هدفمند باشد، بدون آنکه یک نقشه جامع از ابتدا وجود داشته باشد.
این توضیح از دو افراط دوری میکند: نه همه چیز را تصادفی میداند و نه همه تحولات را محصول یک توطئه واحد معرفی میکند.
دانش اقتصادی در برابر اولویت سیاسی
این مسیر بهتدریج ساخته و هموار شده به ما میگوید: ممکن است اختلاف میان اقتصاددان و ساختار قدرت، اختلاف درباره راهحل نباشد؛ بلکه اختلاف درباره صورت مسئله و اولویتها باشد. اقتصاددان ممکن است ثبات پولی و رشد سرمایهگذاری را هدف اصلی بداند. اما ساختار سیاسی ممکن است حفظ ائتلاف قدرت، کنترل منابع یا ملاحظات امنیتی را مقدم بداند. در این حالت، حتی بهترین توصیه کارشناسی نیز الزاماً پذیرفته نمیشود. پس نمیتوان هر شکست اقتصادی را به ضعف کارشناسی نسبت داد. گاهی مشکل این نیست که دانش وجود ندارد. مشکل این است که دانش اقتصادی در برابر اولویت سیاسی قدرت کافی ندارد.
ذینفعان و بازتولید مسیر
اینجا دوباره به بحث شهرام اتفاق درباره پارادایم و ذینفعان بازمیگردیم. وقتی یک ساختار طی سالها گروههایی را به منابع، موقعیت و امتیاز متصل میکند، این گروهها به نیرویی برای حفظ همان ساختار تبدیل میشوند. در چنین وضعیتی، اصلاحات بنیادی فقط یک سیاست اقتصادی نیست. اصلاحات، توزیع قدرت و ثروت را نیز تغییر میدهد. به همین دلیل است که برخی اصلاحات ممکن است در سطح کارشناسی ساده به نظر برسند، اما در سطح سیاسی بسیار دشوار باشند. مسئله اصلی، پیچیدگی فنی اصلاح نیست.
مسئله، هزینه سیاسی اصلاح برای ذینفعان وضع موجود است.
نتیجه؛ ناکارآمدی میتواند انتخاب عقلانی قدرت باشد
اقتصاد سیاسی ایران را نمیتوان با این فرض توضیح داد که تصمیمگیرندگان همیشه نمیدانند چه میکنند. در برخی موارد ممکن است واقعاً ناتوانی وجود داشته باشد. در موارد دیگر، تعارض منافع تعیینکننده است. اما در سطحی عمیقتر، باید احتمال تعارض اهداف را نیز جدی گرفت. اگر هدف اصلی یک ساختار سیاسی توسعه اقتصادی نباشد، نمیتوان انتظار داشت همه سیاستهای آن با معیارهای دولت توسعهگرا سازگار باشند. در چنین شرایطی، سیاستی که از نظر رشد اقتصادی زیانبار است، ممکن است از نظر حفظ قدرت کارکرد داشته باشد. این همان نقطهای است که اقتصاد سیاسی ایران از اقتصاد متعارف فاصله میگیرد.
پرسش دیگر فقط این نیست که «چه سیاستی اقتصاد را بهتر میکند؟»
پرسش مهمتر این است:
«چه ساختار قدرتی از اجرای آن سیاست سود میبرد، چه گروههایی زیان میبینند و چه کسی درباره اجرای آن تصمیم میگیرد؟»
تا زمانی که این سه پرسش پاسخ نگیرند، بسیاری از توصیههای اقتصادی در سطح کارشناسی باقی میمانند. اقتصاد توسعهگرا به دانش اقتصادی نیاز دارد، اما دانش بهتنهایی قدرت تغییر ساختار را ایجاد نمیکند.
یک پرسش مهم این است: چگونه ذینفعان ضدتوسعه شکل میگیرند، چگونه منافع خود را سازمان میدهند و چرا طبقات و گروههای مولد نتوانستهاند نیروی متقابلی در برابر آنها ایجاد کنند؟
آرمین بهاری
منابع
- ؟ What Happened to Liberal Democracy
- گفتوگو با حسین عبده تبریزی درباره نیم قرن ناکامی سیاستهای اقتصادی کشور
- مهرداد وهابی، «اقتصاد سیاسی ایران به مثابه سرمایهداری سیاسی» و مجموعه گفتارهای مرتبط با سرمایهداری سیاسی.
- شهرام اتفاق، نوشتهها و تحلیلهای مربوط به پارادایم، ساختار و ذینفعان در اقتصاد سیاسی ایران.
- مسعود نیلی، مصاحبهها و نوشتههای مربوط به اصلاحات اقتصادی و رابطه دانش اقتصادی با سیاستگذاری
