چرا کیفیت دولت، مهمتر از اندازه آن است؟
اصلاحات میجی؛ هنگامی که دولت، موتور توسعه شد
در نیمه دوم قرن نوزدهم، دولت ژاپن با واقعیتی دشوار روبهرو بود. قدرتهای صنعتی غرب با سرعتی چشمگیر در حال پیشروی بودند و ساختار سنتی حکومت ژاپن توان رقابت با آنان را نداشت.
رهبران اصلاحات میجی دریافتند که توسعه، تنها با خرید فناوری یا ایجاد کارخانه ممکن نیست.
آنها ابتدا به سراغ اصلاح دولت رفتند.
تشکیل یک بوروکراسی حرفهای، اصلاح نظام مالیاتی، ایجاد نظام آموزشی نوین، اعزام دانشجویان به خارج از کشور و تدوین قوانین اداری جدید، همگی بخشی از پروژهای بود که بعدها ژاپن را به یکی از قدرتهای صنعتی جهان تبدیل کرد.
این تجربه، بعدها الهامبخش بسیاری از کشورهای شرق آسیا شد.
دولت کارآمد یعنی چه؟
در ادبیات اقتصاد توسعه، دولت کارآمد به معنای دولتی بزرگ یا کوچک نیست.
دولت کارآمد، دولتی است که بتواند وظایف عمومی خود را با کیفیت، شفافیت و پاسخگویی انجام دهد.
چنین دولتی قادر است:
– قانون را بهطور برابر اجرا کند؛
– مالیات را منصفانه وصول کند؛
– خدمات عمومی مؤثر ارائه دهد؛
– زیرساختهای توسعه را ایجاد کند؛
– و سیاستهای اقتصادی را بدون آشفتگی و بیثباتی اجرا نماید.
به همین دلیل، بسیاری از پژوهشگران معتقدند که ظرفیت دولت، مهمتر از اندازه آن است.
پیتر اوانز و مفهوم «خودمختاریِ درهمتنیده»
یکی از مهمترین نظریهپردازان دولت توسعهگرا، پیتر اوانز است.
او در کتاب مشهور خود، Embedded Autonomy، استدلال میکند که دولت موفق باید دو ویژگی را همزمان داشته باشد.
از یک سو، باید از نفوذ گروههای ذینفع و فشارهای کوتاهمدت سیاسی استقلال نسبی داشته باشد.
از سوی دیگر، باید با بخش خصوصی، دانشگاهها، صنعت و جامعه در ارتباط مستمر باشد و نیازهای واقعی اقتصاد را بشناسد.
اوانز این ترکیب را «خودمختاریِ درهمتنیده» مینامد.
بیشتر بخوانید
به باور او، توسعه زمانی شکل میگیرد که دولت نه اسیر گروههای خاص باشد و نه از جامعه فاصله بگیرد.
فرانسیس فوکویاما؛ ظرفیت دولت مهمتر از اندازه آن است
فرانسیس فوکویاما نیز در آثار خود تأکید میکند که یکی از اشتباههای رایج، یکی دانستن «دولت بزرگ» با «دولت قوی» است.
ممکن است دولتی کوچک باشد، اما نتواند قانون را اجرا کند، مالیات جمعآوری کند یا خدمات عمومی ارائه دهد.
در مقابل، ممکن است دولتی بزرگ باشد، اما از بوروکراسی حرفهای، نظام اداری شفاف و سازوکارهای پاسخگویی برخوردار باشد.
بنابراین، پرسش اصلی اقتصاد توسعه این نیست که دولت چه اندازهای دارد؛ بلکه این است که چه اندازه توانمند است.
بوروکراسی حرفهای؛ ستون فقرات دولت توسعهگرا
تقریباً همه کشورهایی که در دهههای گذشته مسیر توسعه را با موفقیت پیمودهاند، یک ویژگی مشترک داشتهاند:
نظام اداری مبتنی بر شایستگی.
در چنین نظامی، استخدام، ارتقا و مسئولیتهای اداری بیش از آنکه به روابط شخصی یا سیاسی وابسته باشد، بر پایه تخصص، تجربه و ارزیابی عملکرد است.
این ویژگی، تصمیمگیری اقتصادی را باثباتتر میکند و اعتماد شهروندان و فعالان اقتصادی را افزایش میدهد.
به همین دلیل، اقتصاددانان نهادی، بوروکراسی حرفهای را یکی از مهمترین نهادهای توسعه میدانند.
دولت توانمند در آینه آمار
مطالعات بانک جهانی و OECD نشان میدهد کشورهایی که در شاخصهای کارآمدی دولت عملکرد بهتری دارند، معمولاً در جذب سرمایهگذاری، کیفیت خدمات عمومی، بهرهوری و نوآوری نیز موفقتر هستند.
این شاخصها نشان میدهند که توسعه اقتصادی، تنها به بازار یا سرمایه وابسته نیست؛ بلکه به کیفیت دستگاه اداری نیز وابستگی عمیقی دارد.
دولت توسعهگرا و گرایشهای سیاسی
تجربه جهانی نشان میدهد که دولتهای توسعهگرا الزاماً به یک جریان سیاسی خاص تعلق نداشتهاند.
ژاپن با دولتهای محافظهکار، کشورهای اسکاندیناوی با دولتهای عمدتاً سوسیالدموکرات، کره جنوبی با دولتهای متفاوت و سنگاپور با الگویی خاص از حکمرانی، همگی توانستهاند بوروکراسی حرفهای و ظرفیت اجرایی دولت را تقویت کنند.
وجه مشترک آنها، نه ایدئولوژی، بلکه پذیرش شایستهسالاری، ثبات نهادی و پاسخگویی اداری بوده است.
تجربه جهانی؛ دولت توانمند چگونه توسعه را ممکن کرد؟
مرور تجربه کشورهای موفق نشان میدهد که توسعه اقتصادی، بدون وجود دولتی دارای ظرفیت اجرایی، تقریباً ناممکن است.
بازار، سرمایه و فناوری هر سه اهمیت دارند، اما هیچیک نمیتوانند جایگزین دولتی شوند که قادر به اجرای قانون، تأمین کالاهای عمومی و حفظ ثبات نهادی باشد.
به همین دلیل، اقتصاددانان توسعه از «دولت توسعهگرا» سخن میگویند، نه از «دولت بزرگ» یا «دولت کوچک».
ژاپن؛ بوروکراسی در خدمت توسعه
پس از اصلاحات میجی، ژاپن نظام اداری خود را بر پایه آموزش، آزمون، تخصص و انضباط سازمانی بازسازی کرد.
وزارتخانههای اقتصادی، دانشگاهها و بخش خصوصی در تعامل مستمر با یکدیگر قرار گرفتند و برنامههای صنعتی را با افقهای بلندمدت طراحی کردند.
این همکاری، به معنای حذف بازار نبود؛ بلکه دولت، شرایطی فراهم کرد که سرمایهگذاری خصوصی بتواند در محیطی باثبات رشد کند.
به همین دلیل، بسیاری از پژوهشگران، بوروکراسی حرفهای ژاپن را یکی از مهمترین سرمایههای نامرئی این کشور میدانند.
سنگاپور؛ شایستهسالاری به جای رابطهسالاری
سنگاپور نمونه دیگری از ظرفیت دولت است.
این کشور، با وجود محدودیت منابع طبیعی، بر ایجاد دستگاه اداری حرفهای، مبارزه با فساد، استخدام بر پایه شایستگی و پاسخگویی مدیریتی تمرکز کرد.
حقوق مناسب مدیران دولتی، ارزیابی مستمر عملکرد و برخورد سختگیرانه با فساد، به افزایش اعتماد عمومی و جذب سرمایهگذاری کمک کرد.
در نتیجه، کیفیت نهادهای اداری، به یکی از مزیتهای رقابتی اقتصاد سنگاپور تبدیل شد.
کشورهای اسکاندیناوی؛ دولت بزرگ، اما کارآمد
کشورهای اسکاندیناوی اغلب نمونهای از دولتهای نسبتاً بزرگ به شمار میروند.
اما آنچه این کشورها را موفق کرده، اندازه دولت نیست؛ بلکه کیفیت مدیریت عمومی است.
مالیاتهای نسبتاً بالا، در کنار شفافیت، پاسخگویی، خدمات عمومی باکیفیت و اعتماد اجتماعی، موجب شده است که منابع عمومی به شکلی کارآمدتر مدیریت شوند.
این تجربه نشان میدهد که اندازه دولت، بدون کیفیت حکمرانی، معیار مناسبی برای قضاوت درباره توسعه نیست.
قانون، دولت و توسعه
در دو مقاله گذشته دیدیم که حاکمیت قانون و رقابت اقتصادی از ارکان توسعه هستند.
اما اکنون روشن میشود که اجرای این دو اصل نیز به دولت توانمند نیاز دارد.
قانون خوب، اگر اجرا نشود، اعتماد ایجاد نمیکند.
قوانین ضدانحصار، اگر نهادهای اجرایی مستقل نداشته باشند، رقابت را حفظ نخواهند کرد.
به همین دلیل، اقتصاددانان نهادی، این سه عنصر را به هم پیوسته میدانند:
حاکمیت قانون، رقابت اقتصادی و ظرفیت دولت.
نبود هر یک، کارایی دو عنصر دیگر را نیز کاهش میدهد.
قانون توسعهساز و دولت توسعهگرا
یکی از نتایج مهم تجربه جهانی آن است که دولت توسعهگرا، تنها با تصویب قوانین فراوان ساخته نمیشود.اگر قوانین، دسترسی به فرصتهای اقتصادی را محدود کنند، امتیازهای انحصاری ایجاد کنند، یا اجرای آنها به روابط شخصی و سیاسی وابسته باشد، همان قوانین میتوانند ظرفیت دولت را نیز تضعیف کنند.
در مقابل، قوانینی که:
شایستهسالاری را تقویت کنند؛ پاسخگویی مدیران را افزایش دهند؛ استقلال حرفهای دستگاه اداری را حفظ کنند؛و رقابت سالم را تضمین نمایند،به افزایش ظرفیت دولت و رشد اقتصادی کمک خواهند کرد.از این منظر، کیفیت قانون و کیفیت دولت، دو روی یک سکهاند.
دولت کارآمد در آینه شاخصهای جهانی
مطالعات بانک جهانی، OECD و برنامه توسعه ملل متحد نشان میدهد که میان کارآمدی دولت و بسیاری از شاخصهای توسعه، همبستگی قابل توجهی وجود دارد.
این شاخصها نشان میدهند که دولت کارآمد، نه فقط هزینه نیست؛ بلکه یکی از مهمترین سرمایههای توسعه است.
درس تجربه جهانی
یکی از ویژگیهای مشترک کشورهای توسعهیافته آن است که دستگاه اداری را به میدان رقابتهای کوتاهمدت سیاسی تبدیل نکردهاند.
دولتها تغییر کردهاند، اما بخش بزرگی از بوروکراسی حرفهای، نظام آماری، بانکهای مرکزی، نهادهای برنامهریزی و سازمانهای تخصصی، با حفظ استانداردهای حرفهای به فعالیت خود ادامه دادهاند.
همچنین، بسیاری از این کشورها با وجود اختلافهای سیاسی با دیگر قدرتها، مسیر همکاری علمی، فناورانه و اقتصادی را حفظ کردهاند؛ زیرا ظرفیت دولت را ابزاری برای افزایش توان ملی میدانستند، نه وسیلهای برای تشدید انزوا.
دولت توانمند
اقتصاد توسعه، امروز بیش از هر زمان دیگری بر یک نکته تأکید میکند:
توسعه پایدار، به دولت توانمند نیاز دارد؛ نه صرفاً دولت بزرگ یا دولت کوچک.
دولت توانمند، قانونی را اجرا میکند که خود نیز به آن پایبند است؛ بوروکراسی را بر پایه شایستگی اداره میکند؛ از رقابت حمایت میکند و امکان برنامهریزی بلندمدت را برای جامعه و بخش خصوصی فراهم میسازد.
از این رو، کیفیت دولت، یکی از مهمترین سرمایههای هر جامعه برای ساختن آیندهای پایدار است.
آرمین بهاری
منابع نظری
Peter Evans, Embedded Autonomy
Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay
Daron Acemoglu & James A. Robinson, Why Nations Fail
Dani Rodrik, One Economics, Many Recipes
Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State
Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance
منابع آماری
- World Bank, Worldwide Governance Indicators (Government Effectiveness & Regulatory Quality)
- OECD, Public Governance Indicators
- UNDP, Human Development Report
- World Bank, World Development Report
