تصرف دولت چیست؟ بررسی تفاوت آن با فساد اداری، نقش حقوق مالکیت، کنترل منابع
شرکت هند شرقی؛ از تجارت تا قانونگذاری؛ روایتی تاریخی برای فهم مفهوم «تصرف دولت»
در سال ۱۶۰۰ میلادی، «کمپانی هند شرقی» با فرمان ملکه الیزابت اول تأسیس شد. در آغاز، این شرکت تنها یک بنگاه بازرگانی بود که امتیاز تجارت با شرق را در اختیار داشت. اما طی دو قرن بعد، نفوذ آن چنان گسترش یافت که دیگر صرفاً یک تاجر نبود؛ این شرکت در بخشهایی از شبهقاره هند مالیات جمعآوری میکرد، ارتش خصوصی در اختیار داشت، قراردادهای سیاسی منعقد میکرد و حتی در تدوین قواعد اداره سرزمینهای تحت نفوذ خود نقش ایفا میکرد؛ تحولی که امروزه از آن بهعنوان یکی از نمونههای تاریخی شکلگیری پدیده «تصرف دولت» یاد میشود.
مورخان اقتصاد این تجربه را یکی از نخستین نمونههای مستند درهمآمیختگی قدرت اقتصادی و قدرت سیاسی میدانند. در اینجا مسئله تنها کسب سود بیشتر نبود؛ بلکه توانایی اثرگذاری بر خودِ قواعد بازی بود. هنگامی که یک بازیگر اقتصادی بتواند قانون، مقررات یا سازوکار تصمیمگیری را در جهت منافع خود تغییر دهد، دیگر با یک فعالیت اقتصادی معمولی روبهرو نیستیم، بلکه وارد قلمرو اقتصاد سیاسی میشویم.
مثال دیگر شوروی سابق است. پس از فروپاشی اتحاد شوروی در سال ۱۹۹۱، روسیه با خصوصیسازی گسترده و گذار به اقتصاد بازار روبهرو شد. انتظار میرفت این تحول، رقابت و سرمایهگذاری را افزایش دهد؛ اما در بسیاری از بخشها، نتیجه متفاوت بود. گروه کوچکی از صاحبان سرمایه و نفوذ، کنترل بخش بزرگی از صنایع، بانکها و منابع طبیعی را در اختیار گرفتند و به تدریج نفوذ آنان از بازار فراتر رفت. پژوهشهای بانک جهانی در اواخر دهه ۱۹۹۰ نشان داد که مسئله تنها فساد اداری یا پرداخت رشوه نبود. برخی گروههای ذینفوذ میتوانستند بر فرآیند تدوین قوانین، مقررات و تصمیمهای اقتصادی نیز اثر بگذارند.
امروزه این پدیده در ادبیات اقتصاد سیاسی با عنوان «تصرف دولت» (State Capture) شناخته میشود.
تصرف دولت چیست؟
مفهوم «تصرف دولت» نخستین بار در پژوهشهای بانک جهانی و اقتصاددانانی مانند جوئل هلمن و دانیل کافمن در اواخر دهه ۱۹۹۰ بهصورت نظاممند مطرح شد.
در این چارچوب، تصرف دولت به وضعیتی گفته میشود که گروههای ذینفوذ بتوانند بر فرآیند قانونگذاری، مقرراتگذاری، سیاستگذاری یا تخصیص امتیازهای کلان اثر بگذارند تا منافع اقتصادی پایدار برای خود ایجاد یا حفظ کنند.
بنابراین، موضوع صرفاً نقض قانون نیست؛ بلکه شکلدادن به قانونی است که از ابتدا منافع گروهی خاص را تأمین کند.
به همین دلیل، بسیاری از پژوهشگران، تصرف دولت را یکی از پیچیدهترین و عمیقترین اشکال ناکارآمدی نهادی میدانند.
تفاوت تصرف دولت با فساد اداری
در گفتوگوهای عمومی، این دو مفهوم گاه به جای یکدیگر به کار میروند، اما از نظر اقتصاد سیاسی تفاوت مهمی میان آنها وجود دارد.
در فساد اداری، قانون موجود نقض میشود. برای مثال، یک مقام اداری در برابر دریافت رشوه، از اجرای مقررات چشمپوشی میکند.
اما در تصرف دولت، تلاش بر آن است که خودِ قانون، آییننامه یا سیاست عمومی به گونهای تدوین شود که امتیازهای پایدار برای گروههای خاص ایجاد کند.
بیشتر بخوانید
به بیان دیگر، فساد اداری در سطح اجرای قانون رخ میدهد، اما تصرف دولت در سطح طراحی قواعد بازی عمل میکند.
همین تفاوت باعث شده است که بسیاری از اقتصاددانان نهادی، تصرف دولت را بسیار پرهزینهتر از فساد اداری بدانند؛ زیرا آثار آن میتواند برای سالها در ساختار اقتصاد باقی بماند.
چرا تصرف دولت مانع توسعه میشود؟
در یک اقتصاد رقابتی، قوانین باید فرصت نسبتاً برابری برای همه فعالان اقتصادی ایجاد کنند. سرمایهگذار، کارآفرین و تولیدکننده باید مطمئن باشند که موفقیت آنها به نوآوری، بهرهوری و کیفیت وابسته است، نه به میزان نزدیکی به مراکز قدرت.
اما اگر قواعد اقتصادی به سود گروههای خاص تنظیم شوند، رقابت تضعیف میشود، ورود بازیگران جدید دشوارتر میگردد و انگیزه سرمایهگذاری مولد کاهش مییابد.
در چنین شرایطی، اقتصاد به جای آنکه استعدادها را به سمت تولید و نوآوری هدایت کند، آنها را به سوی کسب امتیاز و حفظ موقعیتهای انحصاری سوق میدهد.
از همین رو، دارون عجماوغلو و جیمز رابینسون تأکید میکنند که کیفیت نهادها، مهمترین عامل تعیینکننده مسیر توسعه یا عقبماندگی کشورهاست.
حقوق مالکیت، منابع عمومی و دیدگاه مهرداد وهابی
در میان اقتصاددانان ایرانی، مهرداد وهابی از جمله پژوهشگرانی است که پیوند میان قدرت سیاسی، حقوق مالکیت و کنترل منابع را بهصورت نظاممند بررسی کرده است.
او در آثار خود، بهویژه در چارچوب نظریه اقتصاد سیاسی خشونت، استدلال میکند که نحوه تعریف و اعمال حقوق مالکیت بر منابع پایهای اقتصاد، تنها یک مسئله حقوقی نیست؛ بلکه یکی از عوامل تعیینکننده در شکلگیری ساختار قدرت اقتصادی است.
در این چارچوب، بحث «انفال» اهمیت ویژهای پیدا میکند. وهابی نشان میدهد که تمرکز اختیار بر منابع طبیعی و داراییهای عمومی، اگر با سازوکارهای شفاف، پاسخگو و رقابتی همراه نباشد، میتواند زمینه تمرکز قدرت اقتصادی و محدود شدن رقابت را فراهم کند.
«انفال» و اقتصاد سیاسی مالکیت
به باور مهرداد وهابی، مسئله اصلی تنها مالکیت حقوقی منابع نیست، بلکه چگونگی اعمال اختیار بر این منابع، نحوه تخصیص منافع حاصل از آنها و میزان پاسخگویی نهادهای تصمیمگیر است.
در این چارچوب، هرچه فاصله میان مالکیت عمومی و نظارت عمومی بیشتر شود، امکان شکلگیری امتیازهای اختصاصی و تخصیص غیررقابتی منابع نیز افزایش مییابد. از این منظر، بحث «انفال» صرفاً یک موضوع حقوقی یا فقهی نیست؛ بلکه به یکی از مهمترین پرسشهای اقتصاد سیاسی تبدیل میشود: چه نهادی درباره تخصیص ثروتهای ملی تصمیم میگیرد و تا چه اندازه در برابر جامعه پاسخگو است؟
البته این دیدگاه یکی از رویکردهای موجود در فضای دانشگاهی ایران است و در کنار آن، تفسیرها و تحلیلهای دیگری نیز درباره جایگاه حقوقی و اقتصادی «انفال» وجود دارد.
از این منظر، پرسش اصلی دیگر این نیست که «چه کسی مالک منابع است؟» بلکه این است که«چه کسی قواعد دسترسی، بهرهبرداری و توزیع منافع این منابع را تعیین میکند؟» این پرسش، دقیقاً در قلب مفهوم «تصرف دولت» قرار دارد.
تصرف دولت در اقتصاد سیاسی ایران؛ هنگامی که قواعد بازی نابرابر میشوند
در اقتصاد سیاسی ایران، بسیاری از پژوهشها بر این نکته تأکید دارند که بخش مهمی از چالشهای توسعه را نمیتوان تنها با متغیرهایی مانند تورم، نرخ ارز یا رشد اقتصادی توضیح داد. این متغیرها، اغلب پیامد کیفیت نهادها و نحوه توزیع قدرت در فرآیند تصمیمگیری اقتصادی هستند.
در چنین ساختاری، اگر گروههایی بتوانند بر تدوین قوانین، تخصیص امتیازها، تنظیم مقررات یا شیوه دسترسی به منابع اثرگذاری نامتناسب داشته باشند، رقابت اقتصادی به تدریج محدود میشود. در نتیجه، موفقیت فعالان اقتصادی بیش از آنکه به نوآوری و بهرهوری وابسته باشد، به میزان دسترسی آنان به فرآیندهای تصمیمگیری گره میخورد.
از دیدگاه اقتصاد نهادی، این وضعیت نهتنها کارایی اقتصاد را کاهش میدهد، بلکه اعتماد عمومی به عدالت اقتصادی را نیز تضعیف میکند.
پیامدهای اقتصادی تصرف دولت
هرگاه قواعد بازی اقتصادی تحت تأثیر منافع محدود شکل گیرد، مجموعهای از پیامدهای زنجیرهای پدید میآید.
سرمایهگذاران مستقل با نااطمینانی بیشتری روبهرو میشوند. کارآفرینان برای ورود به بازار با موانع بیشتری مواجه میشوند. نوآوری کاهش مییابد، زیرا رقابت تضعیف شده است. سرمایه انسانی به جای تمرکز بر تولید، بخشی از توان خود را صرف دسترسی به امتیازها میکند.
در بلندمدت، این فرآیند به کاهش بهرهوری، افت سرمایهگذاری مولد و کند شدن رشد اقتصادی منجر میشود. به همین دلیل، بسیاری از اقتصاددانان توسعه، کیفیت نهادها را مهمتر از میزان منابع طبیعی یا حجم سرمایه مالی میدانند.
اقتصاد ایران در آینه آمار
شاخصهای بینالمللی، هرچند بهتنهایی قادر به توصیف همه ابعاد یک اقتصاد نیستند، اما تصویری قابل مقایسه از کیفیت حکمرانی و نهادها ارائه میدهند.
بر اساس شاخصهای حکمرانی بانک جهانی (Worldwide Governance Indicators)، ایران در سالهای اخیر در مؤلفههایی مانند حاکمیت قانون، کیفیت مقررات، پاسخگویی عمومی و کنترل فساد پایینتر از میانگین جهانی قرار داشته است.
همچنین، در شاخص ادراک فساد ۲۰۲۴ که توسط سازمان شفافیت بینالملل منتشر شده، ایران در میان کشورهایی قرار دارد که با چالشهای جدی در زمینه شفافیت و سلامت بخش عمومی روبهرو هستند.
این شاخصها مستقیماً «تصرف دولت» را اندازهگیری نمیکنند، اما در ادبیات اقتصاد سیاسی، ضعف در این مؤلفهها میتواند نشانهای از آسیبپذیری بیشتر نهادها در برابر نفوذ گروههای ذینفع باشد.
اقتصاد ایران در آینه آمار
نکته تحلیلی: تجربه کشورهای مختلف نشان میدهد که بهبود این شاخصها، معمولاً با افزایش امنیت سرمایهگذاری، گسترش رقابت و رشد پایدار اقتصادی همراه است. در مقابل، ضعف نهادی میتواند زمینه را برای گسترش رانت، انحصار و کاهش اعتماد فعالان اقتصادی فراهم کند.
تصرف دولت در ایران
تصرف دولت را نمیتوان صرفاً نوعی فساد گستردهتر دانست. این پدیده، به سطحی عمیقتر از اقتصاد سیاسی مربوط میشود؛ جایی که قواعد بازی اقتصادی، خود به موضوع رقابت میان منافع عمومی و منافع گروههای ذینفوذ تبدیل میشود.
از دیدگاه این مجموعه، فهم تصرف دولت برای تحلیل اقتصاد ایران اهمیت بنیادین دارد، زیرا بسیاری از پدیدههایی مانند اقتصاد رفاقتی، انحصار، رانتجویی و کاهش رقابت، بدون توجه به کیفیت نهادها و فرآیند تصمیمگیری اقتصادی، بهطور کامل قابل توضیح نیستند.
همچنین، بررسی دیدگاه مهرداد وهابی نشان میدهد که مسئله حقوق مالکیت و نحوه اعمال اختیار بر منابع عمومی، یکی از محورهای اصلی گفتوگوی اقتصاد سیاسی معاصر ایران است و میتواند در کنار ادبیات بینالمللی، به فهم عمیقتر این موضوع کمک کند.
آرمین بهاری
منابع
- Joel S. Hellman, Geraint Jones & Daniel Kaufmann, Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition
- جوئل اس. هلمن، گرینت جونز و دنیل کافمن، «دولت را تصرف کن، روز را تصرف کن»: تصرف دولتی، فساد و نفوذ در دوران گذار
- Daniel Kaufmann, World Bank Governance Studies
- دانیل کافمن، مطالعات حاکمیت شرکتی بانک جهانی
- Barry R. Weingast
- پژوهشهای اقتصاد سیاسی نهادها.
- Mehrdad Vahabi, The Political Economy of Predation
- مهرداد وهابی، اقتصاد سیاسی غارتگری
- World Bank, Worldwide Governance Indicators
- بانک جهانی، شاخصهای حکمرانی جهانی
- Transparency International, Corruption Perceptions Index 2024
- سازمان شفافیت بینالملل، شاخص ادراک فساد ۲۰۲۴/
