بودجه در دولت توسعهگرا چگونه منابع عمومی را به سرمایه آینده تبدیل میکند؟
بودجه فقط جدولی از درآمدها و هزینهها نیست. هر بودجه، تصویری از اولویتهای واقعی یک حکومت ارائه میکند. دولت ممکن است در سخنرانیهای خود از تولید، آموزش و توسعه سخن بگوید، اما ارقام بودجه نشان میدهند منابع واقعاً به کدام سمت حرکت میکنند.
در سال ۱۸۲۴، «ویلیام هوسکیسون» در پارلمان بریتانیا از اصلاحاتی دفاع کرد که هدف آن کاهش امتیازهای انحصاری و باز کردن راه تجارت بود. این تجربه تاریخی نشان میدهد که تغییر مسیر اقتصادی، فقط با اعلام یک هدف جدید رخ نمیدهد. باید منابع، قوانین و نهادهای دولت نیز در همان جهت حرکت کنند.
از این منظر، بودجه را میتوان نقشهای برای سنجش فاصله میان ادعا و عمل دانست.
بودجه؛ زبان مالی دولت
دولت با بودجه تصمیم میگیرد چه مقدار منابع برای آموزش، بهداشت، زیرساخت، پژوهش، امنیت، حقوق کارکنان، یارانهها و سرمایهگذاری اختصاص دهد.
بنابراین، بودجه در واقع زبان مالی سیاست عمومی است. اگر دولتی توسعه اقتصادی را هدف اصلی خود بداند، انتظار داریم بخش قابل توجهی از منابع را به عواملی اختصاص دهد که ظرفیت تولید آینده را افزایش میدهند. مدرسه، دانشگاه، شبکه حملونقل، زیرساخت انرژی، فناوری، پژوهش و سرمایه انسانی، هزینههایی هستند که میتوانند بازده بلندمدت ایجاد کنند. در مقابل، رشد دائمی هزینههای جاری بدون افزایش ظرفیت تولیدی، میتواند منابع آینده را مصرف کند.
هزینه جاری و هزینه توسعهای
یکی از نخستین تمایزهای مهم در تحلیل بودجه، تفاوت میان هزینه جاری و هزینه سرمایهای است. هزینه جاری برای اداره روزمره دولت ضروری است. حقوق کارکنان، نگهداری خدمات عمومی و هزینههای عملیاتی بدون آن ممکن نیست. اما اگر رشد هزینه جاری از رشد درآمدهای پایدار پیشی بگیرد، فضای مالی برای سرمایهگذاری کاهش مییابد.
هزینه سرمایهای، در مقابل، میتواند داراییهایی ایجاد کند که سالها مورد استفاده قرار گیرند. البته این تفکیک نیز مطلق نیست. هزینه آموزش معلم یا پژوهشگر در حسابداری جاری قرار میگیرد، اما میتواند اثر سرمایهگذاری بسیار بزرگی بر اقتصاد داشته باشد. بنابراین، پرسش توسعهای فقط این نیست که دولت چقدر هزینه میکند. باید پرسید این هزینه چه ظرفیتی برای آینده ایجاد میکند؟
بودجه و توهم اعداد بزرگ
در اقتصادهای تورمی، افزایش اسمی بودجه میتواند تصویر گمراهکنندهای ایجاد کند.
اگر بودجه یک دستگاه از هزار به دو هزار واحد افزایش یابد، اما قیمتها نیز تقریباً دو برابر شده باشند، افزایش اسمی الزاماً به معنای افزایش قدرت خرید آن دستگاه نیست. همین مسئله درباره هزینههای عمرانی نیز اهمیت دارد.
ممکن است رقم اسمی اعتبارات عمرانی افزایش یابد، اما اگر هزینه ساخت پروژهها سریعتر افزایش پیدا کند، حجم واقعی سرمایهگذاری کاهش خواهد یافت.
بنابراین، برای تحلیل بودجه باید میان ارقام اسمی و واقعی تفاوت گذاشت. این نکته در اقتصاد ایران اهمیت بیشتری دارد؛ زیرا تورم بالا میتواند بسیاری از مقایسههای ساده بودجهای را بیمعنا کند.
بودجه در دولت توسعهگرا
دولت توسعهگرا بودجه را فقط برای پوشش هزینههای امروز تنظیم نمیکند. بودجه باید به بخشی از یک راهبرد بلندمدت تبدیل شود. اگر دولت در یک سال بودجه آموزش را افزایش دهد، اما سال بعد آن را کاهش دهد، بدون آنکه دلیل روشنی وجود داشته باشد، برنامهریزی بلندمدت دشوار میشود. سرمایهگذاری نیز به پیشبینیپذیری نیاز دارد. بنگاه خصوصی زمانی سرمایهگذاری بلندمدت میکند که بتواند مسیر سیاستهای عمومی را تا حدی پیشبینی کند. از این رو، ثبات و اعتبار بودجه نیز بخشی از کیفیت سیاست اقتصادی است.
بودجه ضدتوسعه چگونه شکل میگیرد؟
یک بودجه ضدتوسعه لزوماً بودجهای نیست که در آن هیچ پروژه عمرانی وجود نداشته باشد. حتی یک بودجه میتواند هزاران پروژه عمرانی داشته باشد، اما همچنان ضدتوسعه عمل کند. این اتفاق زمانی رخ میدهد که منابع به جای پروژههای دارای اولویت اقتصادی، بر اساس ملاحظات سیاسی، امتیازات گروهی یا اهداف کوتاهمدت توزیع شوند. پروژههای پراکنده، نیمهتمام و کمبازده میتوانند بخش بزرگی از منابع عمومی را جذب کنند، بدون آنکه ظرفیت تولیدی متناسبی ایجاد کنند. بنابراین، نام پروژه توسعهای نیست؛ بازده اجتماعی و اقتصادی پروژه است که اهمیت دارد.
از بودجه رسمی تا بودجه واقعی
در تحلیل بودجه باید یک مشکل دیگر را نیز در نظر گرفت. همه منابع و تعهدات دولت الزاماً در یک جدول ساده و شفاف قابل مشاهده نیستند. یارانههای پنهان، بدهیهای دولت، تعهدات شرکتهای دولتی، زیان برخی بنگاههای عمومی و هزینههای خارج از چارچوبهای معمول میتوانند تصویر واقعی وضعیت مالی دولت را پیچیده کنند.
بیشتر بخوانید
صندوق بینالمللی پول نیز در تحلیلهای مالی خود بر اهمیت شفافیت، ثبت تعهدات و شناسایی ریسکهای مالی خارج از ترازنامه تأکید میکند. در سطح جهانی، این مسئله بهویژه درباره شرکتهای دولتی و یارانههای انرژی اهمیت دارد. از این رو، تحلیلگر بودجه نباید فقط به جدول اصلی درآمد و هزینه نگاه کند. باید بپرسد چه چیزی در بودجه دیده نمیشود؟
بودجه و آمارسازی
اینجا همان مسئلهای مطرح میشود که در مقاله قبل درباره مالیات به آن پرداختیم. آمار میتواند واقعیت را روشن کند، اما اگر شاخصها بدون توضیح روششناختی ارائه شوند، میتوانند تصویری گمراهکننده بسازند. برای مثال، افزایش ۳۰ درصدی اعتبارات یک بخش در شرایط تورم بسیار بالا، الزاماً به معنای افزایش منابع واقعی آن بخش نیست. همچنین، اعلام رشد بودجه عمرانی بدون بررسی میزان تحقق آن، تصویر کاملی ارائه نمیدهد. بنابراین، سه عدد باید همزمان بررسی شوند:
اعتبار مصوب، اعتبار تخصیصیافته و هزینه واقعی.
فاصله میان این سه عدد، گاهی از خود رقم بودجه مهمتر است.
یک معیار مهم؛ چه چیزی قربانی کسری میشود؟
در شرایط کسری بودجه، دولت باید میان هزینههای مختلف انتخاب کند. اگر کسری افزایش یابد، ممکن است دولت به استقراض، انتشار بدهی، برداشت از منابع مختلف یا کاهش هزینهها روی آورد. اما پرسش توسعهای این است:
کدام هزینهها قربانی میشوند؟
اگر نخستین قربانی کسری بودجه، آموزش، پژوهش، زیرساخت و سرمایهگذاری باشد، دولت عملاً هزینه امروز را با فروش ظرفیت فردا تأمین کرده است. این مسئله میتواند یکی از نشانههای مهم بودجه ضدتوسعه باشد.
تجربه جهانی؛ بودجه بهعنوان قرارداد بلندمدت
کشورهای موفق در بسیاری موارد اختلاف سیاسی شدیدی میان احزاب داشتهاند. احزاب راست و چپ در موضوع مالیات، اندازه دولت و سیاست اجتماعی اختلاف نظر داشتهاند. اما در بسیاری از آن کشورها، بر اهمیت زیرساخت، آموزش، سرمایه انسانی، ثبات نهادی و انضباط مالی توافقهایی شکل گرفته است. به همین دلیل، تغییر دولت لزوماً به معنای نابودی همه اولویتهای سرمایهگذاری نیست. توسعه زمانی پایدار میشود که بخشی از اهداف اقتصادی از چرخه کوتاهمدت رقابت سیاسی عبور کند.
بودجه را چگونه باید سنجید؟
برای تشخیص بودجه توسعهگرا، یک شاخص کافی نیست. باید مجموعهای از معیارها را کنار هم قرار داد:
۱. سهم هزینههای سرمایهای و سرمایه انسانی
۲. میزان تحقق بودجه
۳. سهم هزینههای جاری از منابع پایدار
۴. میزان بدهی و تعهدات دولت
۵. شفافیت شرکتهای دولتی
۶. کیفیت پروژههای عمرانی
۷. توزیع منطقهای منابع
۸. آثار بودجه بر بهرهوری و رشد بلندمدت
این معیارها تصویر دقیقتری از جهت واقعی سیاست مالی ارائه میکنند.
بودجه؛ آینده جامعه
بودجه را نباید صرفاً سندی برای پیشبینی درآمد و هزینه دانست. بودجه، تصمیم درباره آینده جامعه است. هر واحد پولی که صرف یک هدف میشود، در عمل فرصتی را از هدف دیگری میگیرد. از این رو، بودجه توسعهگرا بودجهای نیست که فقط رقم بیشتری برای توسعه اعلام کند. بودجه توسعهگرا بودجهای است که منابع محدود را به سمت بیشترین بازده اجتماعی و اقتصادی هدایت کند، اجرای آن را قابل نظارت سازد و اجازه ندهد هزینههای کوتاهمدت، ظرفیتهای بلندمدت جامعه را قربانی کنند.
بودجه ایران؛ از عددهای بزرگ تا واقعیت کوچک
اگر بودجه را نقشه اولویتهای یک دولت بدانیم، بررسی ارقام ایران پرسشهای مهمی ایجاد میکند.
در لایحه بودجه ۱۴۰۵، سقف بودجه کل کشور حدود ۱۴۴۴۱ هزار میلیارد تومان اعلام شد. بودجه عمومی دولت نیز حدود ۵۹۵۴ هزار میلیارد تومان بود و منابع عمومی حدود ۵۲۲۰ هزار میلیارد تومان برآورد شد. مرکز پژوهشهای مجلس رشد منابع عمومی نسبت به رقم مصوب سال قبل را حدود پنج درصد اعلام کرده است. اما مقایسه با برآورد عملکرد سال ۱۴۰۴، رشد بسیار بالاتری را نشان میدهد. این ارقام در نگاه نخست بزرگ به نظر میرسند. اما اندازه اسمی بودجه، بهتنهایی چیزی درباره قدرت واقعی دولت برای توسعه نمیگوید. در اقتصادی که تورم بالا دارد، رشد اسمی منابع میتواند بخش بزرگی از قدرت خرید خود را از دست بدهد. بنابراین، تحلیل بودجه باید از پرسش «بودجه چقدر بزرگ شده است؟» عبور کند و بپرسد: بودجه چه چیزی را بزرگتر کرده است؟
مسئله اصلی؛ هزینههای جاری یا سرمایهگذاری؟
دولت برای پرداخت حقوق، بازنشستگی، خدمات عمومی و اداره دستگاهها به هزینههای جاری نیاز دارد.
اما اگر هزینههای جاری پیوسته افزایش یابند و فضای مالی برای سرمایهگذاری کاهش پیدا کند، بودجه بهتدریج از ابزار توسعه به ابزار اداره روزمره تبدیل میشود. این مسئله در اقتصاد ایران اهمیت ویژهای دارد. مرکز پژوهشهای مجلس در بررسی لایحه ۱۴۰۵، افزایش قابل توجه نیاز بودجه عمومی به منابع مربوط به صندوقهای بازنشستگی را نیز گزارش کرده است. اعتبارات اختصاصیافته به صندوقهای وابسته به کمک دولت در لایحه ۱۴۰۵ حدود ۲۵٫۸ درصد نسبت به سال قبل رشد داشته است. این رقم بهخودی خود نشانه «بد بودن» هزینه بازنشستگی نیست. بازنشسته حق دریافت مستمری دارد. مسئله اقتصادی جای دیگری است: وقتی بخش فزایندهای از منابع عمومی برای پوشش تعهدات گذشته مصرف میشود، چه مقدار منابع برای ساختن ظرفیت آینده باقی میماند؟
سرمایهگذاری که در بودجه باقی میماند
یک دولت توسعهگرا باید بتواند از هزینههای جاری عبور کند و منابع کافی برای سرمایهگذاری فراهم آورد. اما در ایران، فاصله میان «اعتبار مصوب» و «منابع واقعاً قابل تخصیص» اهمیت زیادی دارد. حتی قانونی که برای طرحهای عمرانی اعتبار تعیین میکند، اجرای آن را به وصول منابع و تخصیص اعتبار وابسته میسازد. قوانین مالی کشور نیز صراحتاً هزینهکرد اعتبارات را در حدود وصولی منابع عمومی و تخصیص اعتبار قرار دادهاند. بنابراین، یک پروژه ممکن است در جدول بودجه وجود داشته باشد، اما وجود آن در جدول به معنای ساختن آن در جهان واقعی نیست. اینجا یکی از مهمترین تفاوتهای بودجه اسمی و بودجه عملیاتی آشکار میشود.
پروژههای عمرانی؛ تعداد یا بازده؟
در لایحه ۱۴۰۵، برای اعتبارات سرمایهای استانها حدود ۲۸۸ هزار میلیارد تومان و برای اعتبارات هزینهای استانی حدود ۸۳ هزار میلیارد تومان پیشبینی شده بود. اما افزایش اعتبار عمرانی نیز بهتنهایی کافی نیست. اگر منابع میان تعداد زیادی پروژه پراکنده شوند، ممکن است هیچکدام به نقطه بهرهبرداری نرسند. پروژه نیمهتمام، سرمایهای است که بازده کامل ایجاد نمیکند. در چنین شرایطی، دولت میتواند هر سال فهرستی طولانی از طرحهای عمرانی منتشر کند و همزمان بخش بزرگی از جامعه همچنان با کمبود زیرساخت مواجه باشد. پس شاخص مهم، تعداد پروژهها نیست.
شاخص مهم، میزان سرمایهگذاری مؤثر و ظرفیت تولیدی ایجادشده است.
بودجه و مسئله شرکتهای دولتی
یک بخش مهم دیگر نیز نباید از دید تحلیلگر پنهان بماند.
در لایحه بودجه ۱۴۰۵، بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت حدود ۸۸۹۶ هزار میلیارد تومان اعلام شده بود؛ رقمی که از بودجه عمومی دولت بسیار بزرگتر است. این مقایسه نشان میدهد که برای فهم اندازه واقعی بخش عمومی، نگاه کردن به بودجه عمومی کافی نیست. شرکتهای دولتی نیز منابع، هزینهها، بدهیها و سرمایهگذاریهای خود را دارند. بنابراین، ارزیابی مالی دولت باید تا حد امکان ترازنامه گسترده بخش عمومی را در نظر بگیرد. در غیر این صورت، بخشی از واقعیت مالی در بیرون از تصویر اصلی باقی میماند.
بودجه و انتقال هزینه ناکارآمدی
در یک دولت توسعهگرا، بودجه باید به افزایش بهرهوری کمک کند. اما در ساختارهای ناکارآمد، بودجه گاهی نقش دیگری پیدا میکند. زیان یک بنگاه دولتی ممکن است به منابع عمومی منتقل شود.کسری یک صندوق ممکن است از بودجه جبران شود. هزینه یک سیاست نادرست ممکن است از طریق افزایش مالیات یا بدهی به آینده منتقل شود. در این حالت، بودجه به جای اصلاح ساختار، هزینه اصلاحنشدن ساختار را میان شهروندان توزیع میکند. این تفاوتی بنیادی میان دولت توسعهگرا و ساختار ضدتوسعه است.
ظاهر توسعهگرا و عملکرد ضدتوسعه
اینجا به همان نکتهای میرسیم که در مقالههای قبلی درباره آن توافق کردیم. یک بودجه میتواند واژههایی مانند «رشد اقتصادی»، «عدالت»، «تولید»، «دانشبنیان» و «سرمایهگذاری» را بارها تکرار کند. اما این واژهها بهتنهایی هیچ چیزی را اثبات نمیکنند. باید دید:
منابع واقعی چقدر است؟
چه مقدار تخصیص پیدا میکند؟
چه مقدار پرداخت میشود؟
چه مقدار در میانه سال جابهجا میشود؟
و در پایان سال، چه میزان از اهداف اعلامشده تحقق پیدا میکند؟
شاخص توسعه، عنوان ردیف بودجه نیست؛ نتیجه اقتصادی آن ردیف است.
آمارسازی و بودجه
در چنین شرایطی، آمار میتواند ابزار شناخت یا ابزار پوشاندن واقعیت باشد. برای مثال، اعلام رشد ۳۰ درصدی یک اعتبار، بدون توجه به تورم، میتواند تصویری بسیار مثبت ایجاد کند. اما اگر قیمت کالاها و خدمات مورد نیاز آن بخش ۴۰ درصد افزایش یافته باشد، قدرت خرید واقعی اعتبار کاهش یافته است. همچنین اعلام «افزایش بودجه عمرانی» بدون ارائه میزان تخصیص و پرداخت، تصویر ناقصی ایجاد میکند. بنابراین، برای ارزیابی هر بودجه باید حداقل سه سطح را از هم جدا کرد:
اعتبار مصوب؛ اعتبار تخصیصیافته؛ هزینه تحققیافته.
فاصله میان این سه سطح، گاهی مهمترین بخش داستان بودجه است.
مالیات بیشتر، اما برای چه نوع دولتی؟
فصل ۲۶ نشان داد که افزایش مالیات میتواند ظرفیت دولت را تقویت کند. اما اکنون پرسش دیگری مطرح میشود. اگر مالیات بیشتری از جامعه گرفته شود و این منابع عمدتاً صرف هزینههای جاری، تعهدات انباشته و جبران ناکارآمدی شود، آیا ظرفیت توسعه افزایش یافته است؟ پاسخ لزوماً مثبت نیست.
مالیات زمانی به سرمایه توسعه تبدیل میشود که بتواند ظرفیت تولیدی آینده را افزایش دهد. اگر چنین اتفاقی نیفتد، جامعه ممکن است فقط با یک رابطه مالی سنگینتر با دولت روبهرو شود، بدون آنکه در مقابل، خدمات عمومی و ظرفیت اقتصادی متناسبی دریافت کند.
چهار سؤال برای خواندن هر بودجه
از این پس، خواننده میتواند هر بودجهای را با چهار پرسش ساده اما مهم بررسی کند:
یکم؛ منابع از کجا میآیند؟
مالیات، نفت، فروش دارایی یا بدهی؟
دوم؛ منابع کجا میروند؟
حقوق، بازنشستگی، یارانه، زیرساخت، آموزش یا سرمایهگذاری؟
سوم؛ چه مقدار از بودجه واقعاً اجرا میشود؟
اعتبار مصوب با عملکرد واقعی چه تفاوتی دارد؟
چهارم؛ نتیجه چیست؟
آیا بودجه ظرفیت تولید، بهرهوری، سرمایه انسانی و رفاه عمومی را افزایش داده است؟
اگر پاسخ پرسش چهارم منفی باشد، افزایش سه شاخص نخست نمیتواند بودجه را توسعهگرا کند.
بودجه بهعنوان سند قدرت
در نهایت، بودجه فقط سند حسابداری نیست. بودجه سندی درباره توزیع قدرت و منابع نیز هست. هرجا گروهی بتواند سهمی پایدار از منابع عمومی دریافت کند، اما هزینه آن بر دوش گروه دیگری قرار گیرد، بودجه به عرصه توزیع منافع تبدیل میشود. به همین دلیل، شفافیت بودجه اهمیت سیاسی و اقتصادی همزمان دارد. جامعه باید بتواند بفهمد چه کسی منابع عمومی را دریافت میکند، چه نهادی بر آن نظارت دارد و نتیجه هزینهکرد چه بوده است.
نتیجه؛
دولت توسعهگرا را نمیتوان با حجم بودجهاش سنجید. بودجه بزرگ میتواند نشانه ظرفیت بالا باشد؛ اما میتواند نشانه انباشت تعهدات، گسترش هزینههای جاری و انتقال هزینه ناکارآمدی نیز باشد. معیار واقعی، ترکیب منابع، کیفیت تخصیص، میزان تحقق و نتیجه اقتصادی هزینهها است.
اگر بودجه منابع امروز را برای ساختن ظرفیت فردا به کار گیرد، میتواند موتور توسعه باشد. اما اگر عمدتاً برای پوشاندن شکافهای گذشته مصرف شود، حتی افزایش درآمد مالیاتی و رشد اسمی بودجه نیز مسیر توسعه را تضمین نمیکند. در چنین شرایطی، تفاوت میان بودجه توسعهگرا و بودجه ضدتوسعه نه در واژههای نوشتهشده در سند بودجه، بلکه در آثار واقعی آن بر تولید، سرمایه انسانی، بهرهوری و رفاه جامعه آشکار میشود.
بودجه را باید با عملکرد آن سنجید، نه با اندازه آن.
آرمین بهاری
منابع
مرکز پژوهشهای مجلس، گزارشهای بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور، بهویژه گزارش «منابع بودجه» و گزارش مربوط به صندوقهای بازنشستگی.
اطلاعات رسمی منتشرشده درباره ارقام کلان لایحه بودجه ۱۴۰۵ و ساختار بودجه عمومی و شرکتهای دولتی.
قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور و ضوابط اجرایی آن، برای توضیح سازوکار تخصیص و تحقق اعتبارات.
قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، درباره ارتباط هزینهکرد با وصول منابع و تخصیص اعتبار.
International Monetary Fund، مباحث مربوط به شفافیت مالی، ریسکهای مالی و مدیریت بودجه عمومی.
