قدرت دولت چگونه میتواند به جای توزیع رانت، ظرفیت تولید جامعه را افزایش دهد؟
دولت توسعهگرا چه ویژگیهایی دارد و چه تفاوتی با دولت بزرگ، دولت رفاه، دولت اقتدارگرا و دولت رانتی دارد؟ بررسی رابطه دولت، اقتصاد و طبقات اجتماعی در تجربه کشورهای موفق.
در تاریخ توسعه، دولتها مسیرهای یکسانی نپیمودهاند. ژاپن پس از جنگ جهانی دوم ویران بود، اما بازسازی را فقط به ساختن شهرها محدود نکرد. دولت، صنعت، آموزش و زیرساخت را در مسیر افزایش ظرفیت تولید سازمان داد. تجربه کشورهای شرق آسیا نیز نشان داد که نقش دولت را نمیتوان صرفاً با اندازه آن سنجید. دولت میتواند بزرگ باشد، اما ضدتوسعه عمل کند؛ یا قدرت قابل توجهی داشته باشد و آن را برای افزایش توان تولیدی جامعه به کار گیرد.
اما یک پرسش دیگر نیز باید از همان ابتدا مطرح شود: این توسعه برای چه کسانی و با چه رابطهای میان طبقات اجتماعی شکل میگیرد؟ کارگر، کشاورز، طبقه متوسط، کارآفرین، صاحب سرمایه و نیروی متخصص از سیاستهای دولت به یک اندازه تأثیر نمیپذیرند. بنابراین، شناخت دولت توسعهگرا بدون شناخت جامعهای که قرار است به آن خدمت کند، ناقص خواهد بود.
فصلهای آینده از همین نقطه آغاز میشود. ابتدا باید بدانیم دولت توسعهگرا چیست و چه چیزی نیست. سپس باید رابطه آن را با طبقات، بازار کار، سرمایه، سرمایه انسانی و تحرک اجتماعی بررسی کنیم.
دولت بزرگ با دولت توسعهگرا یکی نیست
در سی مقاله گذشته، بارها به اندازه و نقش دولت در اقتصاد ایران پرداختیم. اما اکنون باید یک تمایز بنیادی ایجاد کنیم.
دولت توسعهگرا الزاماً دولت کوچک نیست. همچنین الزاماً دولت بزرگ نیز نیست.
دولت توسعهگرا دولتی است که توانایی تنظیم قواعد، ایجاد زیرساخت، توسعه آموزش و فناوری و ایجاد ثبات اقتصادی را دارد. این دولت باید بتواند ظرفیت تولیدی جامعه را افزایش دهد.
اما قدرت دولت بهتنهایی کافی نیست. اگر دولت منابع فراوانی داشته باشد، ولی آنها را میان گروههای نزدیک به قدرت توزیع کند، توسعه ایجاد نمیشود. اگر دستگاه اداری بزرگ باشد، ولی نتواند سیاستهای خود را اجرا کند، اندازه دولت اهمیت چندانی ندارد.
بانک جهانی در پژوهشهای جدید خود نیز بر همین نکته تأکید میکند که سیاست صنعتی بدون نهادهای توانمند، دستگاههای اجرایی پاسخگو و بنیانهای اقتصاد کلان پایدار نمیتواند به نتایج مطلوب برسد.
بنابراین، اندازه دولت شاخص توسعهگرایی نیست؛ کیفیت و جهت قدرت عمومی اهمیت دارد.
دولت توسعهگرا چه مسئلهای را حل میکند؟
توسعه اقتصادی فقط افزایش تولید در یک سال نیست. کشوری توسعه مییابد که بتواند ظرفیت تولیدی خود را در بلندمدت افزایش دهد. این ظرفیت شامل سرمایه فیزیکی، نیروی انسانی، فناوری، سازمان تولید و نهادهای اقتصادی است.
دولت توسعهگرا باید شرایطی ایجاد کند که سرمایهگذاری بلندمدت از فعالیتهای سوداگرانه جذابتر شود. باید از صنایع نوپا حمایت کند، اما حمایت را دائمی نکند. باید آموزش را گسترش دهد، اما آموزش را به ابزار سیاسی تبدیل نکند. باید از تولیدکننده حمایت کند، اما حمایت را به امتیاز دائمی گروههای خاص تبدیل نکند.
بیشتر بخوانید
اقتصاد ایران میان قدرت، نهاد و سرمایهداری سیاسی – جمعبندی سی فصل پیشین
در اینجا یک اصل بسیار مهم وجود دارد:
دولت توسعهگرا باید توان مداخله داشته باشد، اما توان عقبنشینی از مداخله ناکارآمد را نیز داشته باشد.
گزارش جدید بانک جهانی درباره سیاست صنعتی نیز بر همین موضوع تأکید میکند: حمایتهای صنعتی باید با انضباط، پاسخگویی و امکان کنار گذاشتن سیاستهای ناموفق همراه باشند.
دولت توسعهگرا و طبقات اجتماعی
دولت توسعهگرا در خلأ اجتماعی عمل نمیکند. هر سیاست اقتصادی میان گروههای اجتماعی مختلف، منافع و هزینههای متفاوتی ایجاد میکند. سرمایهگذاری صنعتی میتواند اشتغال ایجاد کند. آموزش عمومی میتواند تحرک اجتماعی را افزایش دهد. تأمین اجتماعی میتواند ریسکهای زندگی کارگران را کاهش دهد.
اما سیاستهای اقتصادی میتوانند نتیجه معکوس نیز داشته باشند.
تورم شدید میتواند درآمد واقعی مزدبگیران را کاهش دهد. انحصار میتواند کارآفرین مستقل را کنار بزند. خصوصیسازی غیررقابتی میتواند دارایی عمومی را در اختیار گروههای محدود قرار دهد.
بنابراین، یکی از معیارهای دولت توسعهگرا این است که رشد اقتصادی را به افزایش فرصتهای اجتماعی و تولیدی تبدیل کند.
تفاوت با دولت اقتدارگرا
یکی از خطرناکترین سوءبرداشتها، یکی دانستن دولت توسعهگرا با دولت اقتدارگراست. برخی کشورهای آسیای شرقی در دورههایی با نظامهای سیاسی اقتدارگرا رشد کردند. اما این واقعیت ثابت نمیکند که اقتدارگرایی شرط توسعه است. تجربه تاریخی پیچیدهتر است. در نمونههای موفق، دستگاه اداری حرفهای، سیاست صنعتی منسجم، سرمایهگذاری در آموزش و انضباط نسبت به بنگاههای دریافتکننده حمایت اهمیت داشت.
در برخی اقتصادهای شرق آسیا، دولت به بنگاهها کمک کرد، اما همزمان عملکرد آنها را زیر نظر گرفت. بنگاه ناکارآمد نمیتوانست برای همیشه از حمایت عمومی استفاده کند. بانک جهانی نیز در بررسی تجربه کره جنوبی و تایوان بر اهمیت همین توازن میان ارتباط با بنگاهها و جلوگیری از تسخیر سیاست صنعتی توسط منافع خاص تأکید کرده است.
پس باید میان تمرکز قدرت و ظرفیت دولت تفاوت گذاشت.
یک دولت ممکن است قدرت زیادی داشته باشد، اما ظرفیت نهادی کمی داشته باشد. و یک دولت دموکراتیک میتواند از دستگاه اداری بسیار توانمندی برخوردار باشد.
دولت توسعهگرا در برابر دولت رانتی
دولت رانتی نیز میتواند ظاهراً بسیار قدرتمند باشد. درآمد نفتی یا منابع طبیعی به دولت اجازه میدهد منابع بزرگی در اختیار داشته باشد. اما دسترسی آسان به درآمدهای غیرمالیاتی میتواند رابطه دولت و جامعه را تغییر دهد. در دولت توسعهگرا، منابع عمومی باید به افزایش ظرفیت اقتصادی تبدیل شوند. دولت رانتی ممکن است همین منابع را صرف مصرف جاری، پروژههای کمبازده یا توزیع امتیاز کند. بنابراین، مسئله فقط مقدار درآمد عمومی نیست.
مسئله این است که درآمد عمومی چگونه به ظرفیت تولیدی تبدیل میشود.
رابطه دولت و بخش خصوصی
دولت توسعهگرا دشمن بخش خصوصی نیست. اما با هر نوع بخش خصوصی نیز یکسان رفتار نمیکند. بخش خصوصی مولد باید بتواند سرمایهگذاری کند، فناوری وارد کند، نیروی متخصص استخدام کند و در بازار رقابت کند.
در مقابل، بنگاهی که سود خود را از انحصار، مجوز ویژه، اعتبار ترجیحی یا رابطه سیاسی به دست میآورد، الزاماً بخش خصوصی توسعهگرا نیست. این تمایز در اقتصاد ایران اهمیت ویژه دارد.
در فصلهای پیشین دیدیم که «خصوصی بودن» مالکیت به تنهایی اثباتکننده رقابت نیست.
دولت توسعهگرا باید از کارآفرینی حمایت کند، اما نباید به تولیدکننده رانت برای گروههای نزدیک به قدرت تبدیل شود.
بوروکراسی؛ ستون پنهان توسعه
یکی از تفاوتهای دولت توسعهگرا با دولت ناکارآمد، کیفیت دستگاه اداری است. کارمند دولت باید بر اساس تخصص و قواعد حرفهای انتخاب شود. سازمان دولتی باید بتواند سیاست را اجرا کند. اطلاعات باید ثبت و تحلیل شود. تصمیمها باید قابل ارزیابی باشند. مدیر ناکارآمد نیز باید امکان برکناری داشته باشد. اگر استخدام دولتی بر پایه وفاداری سیاسی، رابطه شخصی یا وابستگی سازمانی انجام شود، ظرفیت دولت کاهش مییابد. در چنین شرایطی، حتی سیاستهای اقتصادی درست نیز ممکن است شکست بخورند.
دولت توسعهگرا به بوروکراسی حرفهای و غیرشخصی نیاز دارد. این بوروکراسی با دیوانسالاری سنگین و کاغذبازی تفاوت دارد.
قانون؛ محدودکننده قدرت و سازنده اعتماد
دولت توسعهگرا بدون حاکمیت قانون پایدار نمیماند. سرمایهگذار باید بداند قراردادش قابل اجراست. مالک باید از حقوق مالکیت خود اطمینان داشته باشد. کارگر باید بداند قانون از حقوق او حمایت میکند. رقیب اقتصادی باید مطمئن باشد که قواعد برای همه یکسان است. اگر قانون برای گروهی امتیاز ایجاد کند و برای گروه دیگر محدودیت، بازار به میدان رقابت سیاسی تبدیل میشود. از این رو، قانون فقط وسیله اجرای تصمیم دولت نیست.
قانون باید قدرت دولت را نیز محدود کند.
این نکته برای اقتصاد ایران اهمیت اساسی دارد. همانطور که در مقالات پیشین دیدیم، قانون میتواند ابزار توسعه باشد یا بهوسیله تثبیت یک نظم ضدتوسعه تبدیل شود.
دولت توسعهگرا و دموکراسی
دولت توسعهگرا در شکل مطلوب خود باید با دموکراسی و پاسخگویی سازگار باشد. دموکراسی فقط انتخابات نیست. شفافیت، رسانه مستقل، جامعه مدنی، دستگاه قضایی مستقل، دسترسی به اطلاعات و امکان نقد سیاستها نیز بخشی از آن هستند. این نهادها یک کارکرد اقتصادی مهم دارند. آنها امکان اصلاح خطا را افزایش میدهند. دولت اگر نتواند خطای خود را بشناسد، سیاست نادرست را ادامه میدهد. اما جامعهای که بتواند سیاست عمومی را نقد کند، امکان اصلاح نهادی بیشتری دارد. بنابراین، توسعه پایدار به ظرفیت دولت و محدودیت قدرت دولت همزمان نیاز دارد. این دو ظاهراً متناقضاند، اما در واقع مکمل یکدیگرند.
توسعه برای چه کسانی؟
در اینجا باید به پرسشی بازگردیم که در آغاز مقاله مطرح کردیم. اگر دولت توسعهگرا ظرفیت تولید را افزایش دهد، این افزایش چگونه میان جامعه توزیع میشود؟ یک اقتصاد توسعهگرا نمیتواند فقط به افزایش تولید صنعتی توجه کند. اشتغال مولد، دستمزد واقعی، آموزش، سلامت، مسکن و امکان ارتقای اجتماعی نیز اهمیت دارند.
در تجربه شرق آسیا، ثبات اقتصاد کلان، انضباط مالی، اتکا به بازار در تخصیص منابع و شکلگیری دستگاه اداری حرفهای در کنار سیاستهای صنعتی قرار گرفت. بانک جهانی از این ترکیب بهعنوان بخشی از الگوی تاریخی «رشد همراه با برابری» در منطقه یاد کرده است. این تجربه به معنای وجود یک مدل واحد نیست. اما نشان میدهد که توسعه زمانی پایدارتر میشود که رشد اقتصادی با افزایش فرصتهای اجتماعی همراه شود.
دولت توسعهگرا چه چیزی نیست؟
اکنون میتوانیم چند مرز روشن ترسیم کنیم.
دولت توسعهگرا دولت بزرگ صرف نیست.
دولت توسعهگرا دولت اقتدارگرا صرف نیست.
دولت توسعهگرا دولت رانتی نیست.
دولت توسعهگرا دولت ضدبازار نیست.
و دولت توسعهگرا دولت حامی بنگاههای وابسته به قدرت نیست.
ماهیت آن را باید در ترکیب چند ویژگی جستوجو کرد: ظرفیت اداری، حاکمیت قانون، سیاستگذاری بلندمدت، سرمایهگذاری انسانی، حمایت مشروط از تولید، رقابت، پاسخگویی و توانایی اصلاح خطا.
آغاز مسیر جدید
فصلهای پیشین تلاش کردند توضیح دهند چرا ساختار قدرت و اقتصاد میتوانند یکدیگر را در مسیر ضدتوسعه تقویت کنند.
فصلهای آینده باید سؤال دیگری را دنبال کند:
اگر توسعه به نهادهای مناسب نیاز دارد، این نهادها چه هستند و چگونه بر زندگی طبقات مختلف اثر میگذارند؟
از اینجا به بعد، موضوع فقط نقد اقتصاد موجود نیست. باید بفهمیم چرا کشورهایی با ایدئولوژیهای متفاوت توانستند در برخی اصول توسعه به اشتراک برسند. چرا برخی دولتها توانستند قدرت عمومی را به ظرفیت تولید تبدیل کنند و برخی دیگر قدرت را به ابزار توزیع امتیاز بدل کردند و مهمتر از همه، باید بررسی کنیم که یک اقتصاد توسعهگرا چگونه میتواند دولت توانمند، بازار رقابتی، جامعه آزاد و فرصتهای اجتماعی گسترده را در یک چارچوب واحد کنار هم قرار دهد.
و در نهایت در مسیر توسعه، چه کسانی برنده و چه کسانی بازنده خواهند شد؟
آرمین بهاری
منابع
- چالمرز جانسون، MITI و معجزه ژاپنی: رشد سیاست صنعتی، ۱۹۲۵-۱۹۷۵، انتشارات دانشگاه استنفورد.
- آلیس اچ. آمسدن، غول بعدی آسیا: کره جنوبی و صنعتی شدن دیرهنگام، انتشارات دانشگاه آکسفورد.
- رابرت وید، حکومت بر بازار: نظریه اقتصادی و نقش دولت در صنعتی شدن شرق آسیا، انتشارات دانشگاه پرینستون.
- ها-جون چانگ، کنار گذاشتن نردبان: استراتژی توسعه در چشمانداز تاریخی، انتشارات آنتم.
