چگونه وابستگی به نفت، ثبات مالی کشور را به نوسانات بازار جهانی گره زد؟
خانهای که بر رودخانه ساخته شد
در تاریخ چین باستان، شهرهایی وجود داشتند که در کنار رودخانههای بزرگ ساخته شده بودند. این رودخانهها در سالهای پرآب، زمینها را حاصلخیز و تجارت را پررونق میکردند؛ اما همان رودها در سالهای کمآبی یا سیلاب، به تهدیدی برای همان شهرها تبدیل میشدند. مهندسان چینی بهتدریج دریافتند که بقای شهر، نه به میزان آب، بلکه به توانایی مهار و مدیریت آن بستگی دارد. اگر همه زندگی شهر مستقیماً به جریان رودخانه وابسته باشد، هر تغییر کوچک در آن، تمام اقتصاد را دچار بحران خواهد کرد.
اقتصادهای نفتی نیز وضعیتی مشابه دارند. نفت میتواند منبعی بزرگ برای توسعه باشد، اما هنگامی که بودجه یک کشور به درآمدهای نفتی وابسته شود، نوسان قیمت جهانی نفت یا کاهش صادرات، مستقیماً به نوسان در توان مالی دولت تبدیل میشود. در چنین شرایطی، بودجه دیگر یک برنامه مالی پایدار نیست؛ بلکه بازتابی از فراز و فرود بازار جهانی انرژی است.
بودجه؛ ستون فقرات هر اقتصاد
بودجه، مهمترین سند مالی هر دولت است. در آن مشخص میشود که دولت چه میزان درآمد خواهد داشت، این درآمدها از چه منابعی تأمین میشوند و چگونه هزینه خواهند شد.
در اقتصادهای توسعهیافته، بخش عمده درآمد دولت از مالیات شهروندان، شرکتها و فعالیتهای اقتصادی به دست میآید. به همین دلیل، رشد اقتصادی، اشتغال، سرمایهگذاری و بهرهوری، مستقیماً بر وضعیت بودجه اثر میگذارند. هرچه اقتصاد مولدتر باشد، درآمد مالیاتی نیز پایدارتر خواهد بود.
بیشتر بخوانید
تورم ساختاری؛ چرا اقتصاد نفتی به تورم مزمن گرفتار میشود؟ – شماره ۵
اما در اقتصادهای متکی به منابع طبیعی، بخش بزرگی از درآمد دولت از صادرات نفت، گاز یا سایر منابع خام تأمین میشود. در این الگو، بودجه بیش از آنکه به فعالیت تولیدی جامعه وابسته باشد، به قیمت جهانی کالاهای صادراتی و میزان صادرات وابسته است. این تفاوت، پیامدهای عمیقی برای اقتصاد و سیاست دارد.
بودجه نفتی چگونه شکل میگیرد؟
در اقتصاد نفتی، دولت بخش مهمی از هزینههای خود را بر پایه درآمدهای حاصل از فروش نفت تنظیم میکند. اگر قیمت جهانی نفت افزایش یابد یا صادرات بیشتر شود، درآمد دولت نیز افزایش پیدا میکند. در نتیجه، هزینههای عمومی، طرحهای عمرانی، یارانهها و تعهدات مالی نیز گسترش مییابند.
مشکل از جایی آغاز میشود که این افزایش هزینهها، دائمی میشوند؛ در حالی که درآمد نفت ماهیتی ناپایدار دارد. بازار جهانی نفت همواره تحت تأثیر عوامل سیاسی، اقتصادی، فناوری و ژئوپلیتیکی قرار دارد. جنگها، رکود جهانی، تغییر سیاستهای انرژی یا تحولات فناوری میتوانند قیمت نفت را در مدت کوتاهی به شدت تغییر دهند.
اگر ساختار بودجه بر درآمدهای ناپایدار استوار باشد، هر کاهش درآمد نفتی بهسرعت خود را به صورت کسری بودجه نشان میدهد. در چنین وضعیتی، دولت ناچار میشود میان کاهش هزینهها، افزایش بدهی، برداشت از ذخایر مالی یا استفاده از منابع بانک مرکزی یکی را انتخاب کند؛ انتخابهایی که هر یک پیامدهای اقتصادی خاص خود را دارند.
در بودجهای که بر مالیات استوار است، دولت برای افزایش درآمد ناچار است شرایط رشد تولید، اشتغال و سرمایهگذاری را فراهم کند. بنابراین میان موفقیت اقتصادی جامعه و موفقیت مالی دولت رابطهای مستقیم وجود دارد.
اما در بودجه نفتی، این پیوند تا حد زیادی تضعیف میشود. حتی اگر رشد اقتصادی پایین باشد، دولت ممکن است با افزایش قیمت جهانی نفت، درآمد بیشتری به دست آورد. برعکس، ممکن است اقتصاد داخلی عملکرد مناسبی داشته باشد، اما کاهش قیمت نفت یا محدود شدن صادرات، بودجه را با بحران روبهرو کند.
به همین دلیل، اقتصاددانان بودجه نفتی را ذاتاً آسیبپذیر میدانند. این بودجه بیش از آنکه به توان واقعی اقتصاد داخلی وابسته باشد، به متغیرهایی وابسته است که دولت کنترلی بر آنها ندارد. از اینرو، ثبات مالی کشور نیز به عواملی خارج از مرزهای ملی گره میخورد.
بودجه نفتی در اقتصاد ایران؛ چرا هر شوک نفتی به بحران تبدیل میشود؟
در اقتصاد ایران، وابستگی بودجه به نفت طی دهههای متمادی، یکی از مهمترین ویژگیهای ساختار مالی دولت بوده است. هرگاه درآمدهای نفتی افزایش یافته، هزینههای عمومی نیز گسترش یافتهاند؛ اما این گسترش معمولاً بر پایه درآمدی شکل گرفته که ماهیتی ناپایدار دارد. با کاهش صادرات یا افت قیمت جهانی نفت، همان بودجه با کسری روبهرو شده و دولت برای حفظ سطح هزینهها با محدودیتهای جدی مواجه شده است.
از دیدگاه اقتصاد سیاسی، مشکل اصلی در خود نفت نیست، بلکه در تبدیل شدن درآمدهای نفتی به ستون اصلی تأمین هزینههای جاری دولت است. هنگامی که پرداخت حقوق، یارانهها، پروژههای عمرانی و تعهدات مالی بر پایه درآمدی تنظیم شوند که خارج از کنترل اقتصاد داخلی است، ثبات مالی کشور نیز به همان اندازه شکننده خواهد شد.
به همین دلیل، بسیاری از اقتصاددانان معتقدند که بودجه نفتی، اقتصاد را در معرض چرخهای دائمی از رونق و بحران قرار میدهد؛ چرخهای که در آن افزایش قیمت نفت، گسترش هزینهها را تشویق میکند و کاهش درآمدهای نفتی، دولت را با کسری بودجه و فشارهای مالی روبهرو میسازد.
کسری بودجه؛ آغاز زنجیره بحران
کسری بودجه تنها به معنای کمبود منابع مالی نیست. در اقتصادهای نفتی، این پدیده آغاز زنجیرهای از پیامدهای اقتصادی است.
دولت برای جبران کسری بودجه معمولاً چند راه پیش رو دارد: افزایش مالیات، کاهش هزینهها، استقراض، فروش داراییهای عمومی یا استفاده از منابع بانک مرکزی. هر یک از این روشها آثار متفاوتی دارند، اما هنگامی که اصلاحات مالی به تعویق بیفتد، فشار بر نظام بانکی و پایه پولی افزایش مییابد و زمینه برای رشد نقدینگی و تورم فراهم میشود.
به همین دلیل، در مقالات گذشته دیدیم که تورم ساختاری را نمیتوان جدا از بودجه نفتی تحلیل کرد. کسری بودجه، حلقه اتصال میان وابستگی به نفت و تورم مزمن است.
صندوقهای ثروت ملی؛ تجربهای متفاوت
برخی کشورهای صادرکننده نفت، برای کاهش وابستگی بودجه به نوسانات بازار جهانی، صندوقهای ثروت ملی ایجاد کردهاند. هدف این صندوقها آن است که همه درآمدهای نفتی مستقیماً وارد بودجه جاری نشوند.
برای نمونه، نروژ بخش بزرگی از درآمدهای نفتی خود را در «صندوق بازنشستگی دولت» سرمایهگذاری کرده است. این منابع عمدتاً در داراییهای بینالمللی سرمایهگذاری میشوند و تنها بخش محدودی از بازده آن، مطابق قواعد مالی مشخص، وارد بودجه سالانه میشود. چنین رویکردی سبب شده است که نوسانات قیمت نفت، تأثیر محدودتری بر ثبات مالی این کشور داشته باشد.
این تجربه نشان میدهد که منابع طبیعی زمانی میتوانند به سرمایهای پایدار تبدیل شوند که قواعد شفاف، نظارت عمومی، پاسخگویی نهادی و انضباط مالی بر مدیریت آنها حاکم باشد.
از بودجه تا ساختار قدرت
در چارچوب اقتصاد سیاسی ایران، بودجه تنها یک سند مالی نیست؛ بلکه آیینهای از شیوه توزیع منابع و تمرکز قدرت است. هنگامی که بخش بزرگی از درآمدهای عمومی از محل فروش منابع طبیعی تأمین میشود و فرآیند تخصیص آن از نظارت مؤثر شهروندان فاصله میگیرد، بودجه میتواند از ابزار برنامهریزی توسعه به ابزاری برای حفظ ساختارهای رانتی تبدیل شود.
در چنین شرایطی، رقابت بر سر افزایش بهرهوری و تولید، جای خود را به رقابت برای دسترسی به منابع بودجهای میدهد. نتیجه این روند، کاهش کارایی اقتصادی، گسترش رانت، تضعیف بخش خصوصی مستقل و کاهش سرمایهگذاری مولد است.
از منظر این مجموعه، یکی از چالشهای اساسی اقتصاد ایران آن است که درآمدهای حاصل از منابع طبیعی، که باید سرمایه مشترک همه شهروندان باشند، در طول دههها نتوانستهاند به شکل پایدار به توسعه نهادهای تولیدی، ارتقای سرمایه انسانی و افزایش رفاه عمومی تبدیل شوند. این شکاف میان ظرفیت بالقوه و عملکرد واقعی، یکی از ویژگیهای اصلی اقتصاد سیاسی ایران معاصر است.
بودجه نفتی، دولت رانتی
در مقاله های گذشته، گامبهگام نشان دادیم که چگونه نفت، از یک منبع طبیعی، به محور اصلی ساختار اقتصادی و سیاسی ایران تبدیل شده است.
در این مقاله روشن شد که بودجه نفتی، حلقه اتصال همه این مباحث است. دولت رانتی، نفرین منابع، بیماری هلندی و تورم ساختاری، همگی در نهایت از طریق بودجه بر زندگی روزمره شهروندان اثر میگذارند.
بودجهای که به درآمدهای ناپایدار نفت وابسته باشد، ناگزیر با هر تغییر در بازار جهانی انرژی دچار نوسان میشود. این نوسان، تنها یک مسئله مالی نیست؛ بلکه بر سرمایهگذاری، اشتغال، ارزش پول ملی، تورم و امنیت اقتصادی جامعه اثر میگذارد.
به همین دلیل، شناخت بودجه نفتی، برای درک اقتصاد سیاسی ایران ضرورتی اساسی دارد؛ زیرا بسیاری از بحرانهای اقتصادی کشور را تنها زمانی میتوان فهمید که جایگاه بودجه در این ساختار روشن شود.
آرمین بهاری
منابع
- Richard A. Musgrave, The Theory of Public Finance
- پژوهشهای مربوط به سیاست مالی و بودجه دولت – Vito Tanzi
- آثار مربوط به سیاست مالی و پایداری بودجه – Alan J. Auerbach
- گزارشهای مربوط به کشورهای صادرکننده نفت – International Monetary Fund (IMF), Fiscal Monitor
- گزارشهای حکمرانی مالی – World Bank, Public Expenditure Reviews
- مطالعات مربوط به مدیریت درآمدهای منابع طبیعی و صندوقهای ثروت ملی – Natural Resource Governance Institute (NRGI)
