چرا اصلاح اقتصاد بدون بازسازی نظام تدبیر ممکن نیست؟
دارالفنون در تهران فقط یک مدرسه نبود؛ نشانه‌ای بود از اینکه جامعه‌ای برای پیشرفت به دانش تازه نیاز دارد. اما تجربه دارالفنون نشان داد که ساختن یک نهاد تازه، بدون تغییر محیط سیاسی و اداری، به‌تنهایی مسیر توسعه را عوض نمی‌کند. آموزش جدید می‌تواند مهندس و پزشک تربیت کند، اما اگر نظام تصمیم‌گیری همچنان بر روابط شخصی و منافع گروهی بچرخد، دانش به قدرت توسعه تبدیل نمی‌شود. مسئله ایران امروز نیز تا حدی همین است: مشکل فقط کمبود متخصص نیست؛ مشکل اصلی، نظام تدبیری است که دانش و منابع را به نتیجه پایدار تبدیل نمی‌کند.
نظام تدبیر؛ حلقه گمشده اقتصاد ایران
محسن رنانی سال‌هاست توسعه ایران را از زاویه «نظام تدبیر» بررسی می‌کند. در این نگاه، توسعه فقط به رشد تولید، سرمایه‌گذاری یا درآمد نفت وابسته نیست. کیفیت تصمیم‌گیری، ساختار قدرت، قواعد حقوقی، اعتماد اجتماعی و توان اجرای تصمیم‌ها نیز تعیین‌کننده‌اند. رنانی حتی از «امتناع برنامه» سخن گفته است؛ یعنی وضعیتی که در آن برنامه‌ریزی رسمی وجود دارد، اما ساختار تصمیم‌گیری توان اجرای اصلاحات پایدار را ندارد.
این نگاه با نظریه داگلاس نورث نیز همخوانی دارد. نورث نهادها را مجموعه قواعد رسمی، هنجارهای غیررسمی و سازوکارهای اجرای آن‌ها می‌داند. از نظر او، فناوری و سرمایه انسانی بدون نهادهای مناسب نمی‌توانند توسعه پایدار ایجاد کنند. بنابراین مسئله اصلی فقط داشتن منابع نیست؛ مسئله این است که چه قواعدی انگیزه استفاده از منابع را تعیین می‌کنند.
در چنین چارچوبی، نظام تدبیر را باید حلقه اتصال میان «منابع» و «نتیجه» دانست. ایران منابع انسانی، انرژی، موقعیت جغرافیایی، بازار داخلی و ظرفیت علمی دارد. اما این منابع زمانی به توسعه تبدیل می‌شوند که نظام تصمیم‌گیری بتواند آن‌ها را در یک مسیر منسجم به کار گیرد. در غیر این صورت، منابع به جای سرمایه توسعه، به منبع مصرف، رانت و تعارض تبدیل می‌شوند.
چرا تصمیم‌های بزرگ در ایران ناتمام می‌مانند؟
یکی از نکات مهم در تحلیل رنانی، توجه به چندپارگی مراکز نفوذ است. در چنین شرایطی، گروه‌های مختلف قدرت الزاماً هدف واحدی را دنبال نمی‌کنند. هر گروه می‌تواند بخشی از منابع عمومی را به سمت اولویت‌های خود هدایت کند. نتیجه، افزایش هزینه تصمیم‌گیری و کاهش توان دولت برای اجرای اصلاحات بلندمدت است. رنانی این وضعیت را با شکل‌گیری «نفوذهای ناهمگن» و رقابت میان آن‌ها توضیح داده است.
این مسئله یک پیام اقتصادی مهم دارد. اصلاحات ساختاری معمولاً برندگان و بازندگان دارند. اصلاح نظام بانکی، بودجه، انرژی، مالیات یا انحصارها، منافع برخی گروه‌ها را تهدید می‌کند. اگر ساختار سیاسی نتواند تصمیم جمعی معتبر ایجاد کند، گروه‌های برخوردار می‌توانند اجرای اصلاحات را متوقف کنند. در نتیجه، مسئله فقط «بد بودن سیاست» نیست؛ مسئله قدرت سیاسی لازم برای اجرای سیاست است.
بیشتر بخوانید
دولت توسعه‌گرا در ایران آینده؛ دولت بزرگ یا دولت توانمند؟ – فصل پنجاه و پنجم
نورث نیز دقیقاً به همین پیوند توجه دارد. او نشان می‌دهد که نهادها اغلب توسط گروه‌هایی شکل می‌گیرند که قدرت چانه‌زنی بیشتری دارند. بنابراین نهادها همیشه برای بیشینه‌کردن رفاه عمومی طراحی نمی‌شوند. اگر قواعد موجود به فعالیت‌های غیرمولد پاداش دهند، سازمان‌هایی شکل می‌گیرند که همان فعالیت‌ها را ادامه می‌دهند.
از این منظر، بخشی از ناکارآمدی اقتصادی ایران را نمی‌توان با خطای یک مدیر یا یک دولت توضیح داد. مسئله عمیق‌تر است. وقتی قواعد بازی، انگیزه‌های نادرست ایجاد کنند، حتی مدیران متخصص نیز در چارچوب همان قواعد گرفتار می‌شوند.
دولت توسعه‌گرا؛ بزرگ یا توانمند؟
اینجا باید میان «دولت بزرگ» و «دولت توانمند» تفاوت گذاشت. دولت بزرگ می‌تواند سازمان‌ها و بودجه‌های فراوان داشته باشد، اما در تصمیم‌گیری و اجرا ضعیف باشد. دولت توانمند برعکس، ممکن است کوچک‌تر باشد، اما قواعد روشن، کارکنان حرفه‌ای و ظرفیت اجرای تصمیم‌های عمومی داشته باشد.
فوکویاما در بحث ظرفیت دولت بر همین توانایی اجرای سیاست عمومی تأکید می‌کند. دولت توسعه‌گرا باید بتواند مالیات بگیرد، قانون اجرا کند، خدمات عمومی ارائه دهد و سیاست‌های خود را بدون وابستگی به روابط شخصی پیش ببرد. اما این ظرفیت باید با قانون و پاسخگویی محدود شود. دولت توانمند بدون مهار نهادی می‌تواند به تمرکز خطرناک قدرت تبدیل شود.
عجم‌اوغلو و رابینسون نیز میان ظرفیت دولت و محدودیت قدرت آن پیوند برقرار می‌کنند. توسعه پایدار زمانی شکل می‌گیرد که دولت بتواند کارهای ضروری را انجام دهد، اما جامعه نیز قدرت کنترل و محدودکردن آن را داشته باشد. بنابراین دولت توسعه‌گرا نه دولت ضعیف است و نه دولت همه‌کاره؛ دولت قدرتمندی است که تحت قواعد عمومی فعالیت می‌کند.
این اصل برای ایران آینده اهمیت اساسی دارد. تجربه تاریخی نشان داده است که صرفاً بزرگ‌کردن دولت، توسعه ایجاد نمی‌کند. دولت باید از بازیگر اقتصادیِ صاحب امتیاز به داور معتبر اقتصاد تبدیل شود. مالکیت عمومی باید شفاف باشد. قراردادها باید قابل پیش‌بینی باشند. بوروکراسی باید بر شایستگی استوار شود، نه وفاداری سیاسی.
از بوروکراسی فربه تا بوروکراسی حرفه‌ای
نظام تدبیر توسعه‌گرا بدون بوروکراسی حرفه‌ای شکل نمی‌گیرد. دستگاه اداری باید حافظ حافظه نهادی کشور باشد. تغییر دولت نباید به تغییر گسترده مدیران حرفه‌ای منجر شود. سیاستمداران باید مسیر عمومی را تعیین کنند و کارشناسان باید اجرای حرفه‌ای آن را بر عهده بگیرند.
در ساختار مطلوب، مقام اداری برای اجرای قانون پاسخگو است. شرکت دولتی نمی‌تواند همزمان قانون‌گذار، داور و رقیب بخش خصوصی باشد. نهاد تنظیم‌گر نباید زیر نفوذ همان گروهی باشد که باید بر آن نظارت کند. این تفکیک، هزینه مبادله را کاهش می‌دهد و اعتماد اقتصادی را افزایش می‌دهد.
نورث تأکید می‌کند که تغییر نهادی نیز زمان‌بر است. قانون را می‌توان سریع تغییر داد، اما هنجارها، اعتماد و رفتار سازمانی دیرتر تغییر می‌کنند. بنابراین گذار به نظام تدبیر جدید فقط با تصویب چند قانون پایان نمی‌یابد. جامعه باید به تدریج یاد بگیرد که قانون از رابطه مهم‌تر است و تصمیم عمومی از منفعت گروهی جداست.
آزمون تاریخی ایران؛ ظرفیت هست، اما تبدیل ظرفیت به توسعه دشوار است
ایران در دوره‌های مختلف توانسته نهادهای جدید ایجاد کند. دارالفنون، بانکداری نوین، راه‌آهن، دانشگاه، سازمان برنامه و مجموعه‌ای از نهادهای تخصصی، همگی نشانه وجود ظرفیت نهادی در جامعه ایران هستند. مسئله اصلی، استمرار و استقلال این نهادها بوده است.
رنانی در «کتاب توسعه» نیز بر این نکته تأکید می‌کند که ایران بیش از هفت دهه تجربه برنامه‌ریزی دارد، اما هنوز از یک نظریه ملی توسعه منسجم برخوردار نیست. از این منظر، برنامه توسعه نباید فهرست پروژه‌های مطلوب دولت باشد. برنامه باید از یک نظریه درباره جامعه، اقتصاد، نهادها و مسیر تحول ایران استخراج شود.
بنابراین ضعف نظام تدبیر را نباید فقط به ناکارآمدی اداری تقلیل داد. مسئله اصلی، رابطه میان قدرت، قانون، بوروکراسی، جامعه مدنی و اقتصاد است. اگر این رابطه اصلاح نشود، حتی بهترین برنامه اقتصادی نیز دوباره در همان چرخه قدیمی گرفتار خواهد شد.
نظام تدبیر در ایران آینده چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد؟
بر مبنای بحث‌های این مجموعه، می‌توان پنج اصل را برای نظام تدبیر آینده تعیین کرد: نخست، دولت باید ظرفیت اجرایی بالا داشته باشد. دوم، قدرت دولت باید با قانون و نهادهای مستقل محدود شود. سوم، بوروکراسی باید حرفه‌ای و شایسته‌محور باشد. چهارم، بخش خصوصی باید از وابستگی سیاسی و رانت فاصله بگیرد. پنجم، جامعه مدنی باید قدرت سازمان‌یابی و نظارت داشته باشد.
این پنج اصل، در واقع پلی میان مقالات پیشین و مباحث آینده ما هستند. دولت توسعه‌گرا بدون مالیات و بودجه سالم دوام نمی‌آورد. بودجه سالم بدون شفافیت ممکن نیست. شفافیت بدون نهادهای مستقل نظارتی دوام نمی‌آورد. رقابت اقتصادی نیز بدون حقوق مالکیت و قوه قضائیه مستقل شکل نمی‌گیرد.
از این رو، مسئله توسعه ایران را نمی‌توان با تعویض چند مدیر یا اصلاح چند بخشنامه حل کرد. مسئله، بازسازی «نظام تدبیر» است؛ یعنی ساختن مجموعه‌ای از قواعد و نهادها که در آن تصمیم عمومی، پاسخگو، قابل پیش‌بینی و معطوف به منفعت عمومی باشد.
در چنین نظمی، دولت دیگر منبع امتیازدهی نیست. بازار دیگر مبدان نفوذ صاحبان قدرت نیست. جامعه مدنی نیز تماشاگر تصمیم‌های عمومی نخواهد بود. این سه ضلع باید در یک نظم نهادی تازه، یکدیگر را محدود و تکمیل کنند.
مسیر توسعه ایران آینده از همین نقطه آغاز می‌شود: تبدیل قدرت به ظرفیت، ظرفیت به نهاد، و نهاد به اعتماد عمومی. بدون این زنجیره، رشد اقتصادی می‌تواند موقت باشد؛ اما با آن، توسعه می‌تواند به یک مسیر تاریخی پایدار تبدیل شود.
آرمین بهاری
منابع
- محسن رنانی، «کتاب توسعه ۱۳۹۹» و آثار مرتبط با «نظام تدبیر» و «امتناع برنامه».
- محسن رنانی، «دولت، نظام تدبیر و توسعه» و مباحث مربوط به حقوق مالکیت و نظام تدبیر.
- Douglass C. North، Nobel Lecture، 1993، درباره نهادها، تغییر نهادی و عملکرد اقتصادی.
- Francis Fukuyama، مطالعات مربوط به ظرفیت دولت، حاکمیت قانون و پاسخگویی.
- Daron Acemoglu & James A. Robinson، مطالعات مربوط به نهادهای فراگیر، ظرفیت دولت و توازن دولت و جامعه.
