دولت در دولت؛ اقتصاد موازی قدرت و منابع خارج از نظارت عمومی- فصل بیست و نهم – ۱

وقتی مالکیت، رانت و اقتدار سیاسی در هم تنیده می‌شوند

آیا نقشه اقتصاد فقط روی کاغذ وجود دارد؟

در بسیاری از کشورها، برای فهم اقتصاد می‌توان به حساب‌های دولت، بودجه عمومی و صورت‌های مالی شرکت‌ها نگاه کرد. اما در برخی ساختارهای سیاسی، این تصویر کامل نیست.

بخشی از قدرت اقتصادی در نهادهایی قرار دارد که از نظر حقوقی دقیقاً با وزارتخانه یا دولت یکی نیستند، اما به منابع عمومی، امتیازات انحصاری یا قدرت سیاسی دسترسی دارند. در چنین شرایطی، مرز میان «دولت»، «نهاد عمومی» و «بخش خصوصی» مبهم می‌شود. این ابهام فقط مسئله‌ای حقوقی نیست. وقتی مالکیت و مسئولیت روشن نباشد، تشخیص اینکه چه کسی از منابع عمومی استفاده می‌کند و چه کسی باید درباره نتیجه آن پاسخ‌گو باشد دشوار می‌شود. اقتصاد توسعه به شفافیت این مرزها نیاز دارد. زیرا بدون دانستن مالک واقعی منابع، نمی‌توان درباره کارایی تخصیص آنها قضاوت کرد.

یک مفهوم مهم در اقتصاد سیاسی

مهرداد وهابی در پژوهش‌های خود درباره اقتصاد سیاسی ایران، چارچوبی متفاوت از روایت ساده «دولت بزرگ» یا «بازار ناکارآمد» ارائه کرده است.

او در کتاب Destructive Coordination, Anfal and Islamic Political Capitalism مفهوم «سرمایه‌داری سیاسی اسلامی» را برای تحلیل پیوند میان قدرت سیاسی، مالکیت و فعالیت اقتصادی به کار می‌گیرد.

در این چارچوب، مسئله فقط حضور دولت در اقتصاد نیست. مسئله مهم‌تر، نحوه دسترسی به منابع و رابطه این دسترسی با قدرت سیاسی است.

وهابی در کنار مفهوم «سرمایه‌داری سیاسی»، از «انفال» و «هماهنگی ویرانگر» نیز برای توضیح ساختار اقتصادی ایران استفاده می‌کند. او استدلال می‌کند که این سازوکارها به شکل‌گیری اقتصادی کمک کرده‌اند که در آن احتکار دارایی، غارت منابع و خروج سرمایه و نیروی کار اهمیت پیدا می‌کند. این دیدگاه، بحث را از دوگانه ساده «دولت یا بازار» خارج می‌کند.

آیا مسئله فقط دولتی بودن اقتصاد است؟

اگر اقتصاد ایران را فقط «اقتصاد دولتی» بنامیم، بخشی از واقعیت را از دست می‌دهیم. اگر آن را فقط «اقتصاد نئولیبرال» بنامیم، بخش دیگری از واقعیت نادیده می‌ماند. در ایران، بازار وجود دارد. مالکیت خصوصی نیز وجود دارد. قیمت‌ها در بسیاری از بازارها تعیین‌کننده‌اند. اما هم‌زمان، دولت، شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی، بنیادها و مجموعه‌های وابسته به قدرت نیز در فعالیت اقتصادی حضور دارند. مسئله اصلی، فقط اندازه هر بخش نیست.

مسئله این است که قواعد بازی برای بازیگران مختلف یکسان نیست.

اگر یک بنگاه به اعتبار سیاسی، اطلاعات، منابع ارزان، امتیاز انحصاری یا دسترسی ترجیحی دسترسی داشته باشد، رقابت اقتصادی دیگر صرفاً بر پایه بهره‌وری شکل نمی‌گیرد. در اینجا اقتصاد به سیاست وابسته می‌شود.

مرز مبهم دولت و بخش خصوصی

صندوق بین‌المللی پول سال‌ها پیش نیز در بررسی اقتصاد ایران به همین مشکل اشاره کرده بود. گزارش‌های این نهاد نشان می‌دادند که مرز میان بخش عمومی و خصوصی در ایران مبهم است و بنیادها و نهادهای شبه‌دولتی نقش مهمی در فعالیت اقتصادی دارند.

بیشتر بخوانید

آموزش و سرمایه انسانی؛ دولت چگونه آینده جامعه را می‌سازد؟ – فصل بیست و هشتم

در یک گزارش، حتی به این موضوع اشاره شده بود که برخی نهادهای عمومی با وجود مالکیت رسمی محدود، می‌توانند نفوذ قابل توجهی بر مدیریت شرکت‌ها داشته باشند. همان گزارش همچنین از برخورداری برخی شرکت‌های دولتی و بنیادها از رفتار مالیاتی و ارزی ترجیحی سخن گفته بود. این گزارش‌ها قدیمی‌اند و نباید ارقام آن دوره را به وضعیت امروز تعمیم داد. اما یک نکته نهادی همچنان اهمیت دارد:

وقتی مالکیت، کنترل و مسئولیت از یکدیگر جدا شوند، شفافیت اقتصادی آسیب می‌بیند.

اقتصاد موازی چگونه شکل می‌گیرد؟

اقتصاد موازی الزاماً به معنای اقتصادی کاملاً مخفی نیست. بخشی از فعالیت‌های این نهادها ممکن است کاملاً قانونی و در اسناد رسمی ثبت شده باشد. مسئله جای دیگری است. یک نهاد می‌تواند شرکت ثبت‌شده داشته باشد، قرارداد دولتی دریافت کند و مالیات بپردازد. اما اگر هم‌زمان از قدرت سیاسی، روابط ویژه یا دسترسی انحصاری برخوردار باشد، هنوز پرسش درباره برابری شرایط رقابت باقی می‌ماند. به همین دلیل، برای تحلیل اقتصاد موازی باید سه موضوع را از هم جدا کنیم:

فعالیت قانونی، امتیاز ویژه و رانت غیررقابتی.

این سه مفهوم یکی نیستند. اگر این تمایز رعایت نشود، تحلیل علمی جای خود را به اتهام‌زنی می‌دهد.

نهادهای موازی؛ از بودجه تا قدرت اقتصادی

در ایران، بخشی از نهادهای نظامی و بنیادهای وابسته به ساختار قدرت در حوزه‌های اقتصادی نیز فعال بوده‌اند. قرارگاه‌های عمرانی، شرکت‌های وابسته، بنیادهای اقتصادی و مجموعه‌های سرمایه‌گذاری در حوزه‌هایی مانند ساختمان، انرژی، حمل‌ونقل، صنعت، مالی و تجارت حضور داشته‌اند. احمد علوی در نوشته‌ها و تحلیل‌های خود، به‌طور مشخص بر مسئله ورود نهادهای نظامی به اقتصاد و پیامدهای آن برای رقابت تأکید کرده است. او استدلال کرده است که ترکیب قدرت نظامی با فعالیت اقتصادی، در صورت نبود شفافیت و پاسخ‌گویی، می‌تواند رقابت را محدود و انحصار ایجاد کند. این دیدگاه با مسئله‌ای که در مقاله ۲۷ درباره بودجه مطرح کردیم ارتباط مستقیم دارد. اگر یک نهاد اقتصادی از قدرت سیاسی برخوردار باشد، تحلیل هزینه و فایده فعالیت آن بدون شناخت ساختار قدرت ناقص خواهد بود.

مسئله بودجه پنهان چیست؟

عبارت «بودجه پنهان» باید با احتیاط استفاده شود. هر منبعی که خارج از جدول اصلی بودجه عمومی قرار دارد، الزاماً پنهان یا غیرقانونی نیست. در نظام‌های مالی مدرن نیز صندوق‌های بازنشستگی، شرکت‌های دولتی و برخی نهادهای خارج از بودجه وجود دارند. صندوق بین‌المللی پول در استانداردهای مالی خود نیز میان دولت مرکزی، نهادهای خارج از بودجه و شرکت‌های عمومی تفکیک قائل می‌شود. بنابراین، وجود نهاد خارج از بودجه به‌خودی‌خود نشانه فساد نیست. مسئله، کنترل، گزارش‌دهی، حسابرسی و شفافیت آنهاست.

در ایران، پرسش اصلی این است که آیا شهروند می‌تواند تصویر جامعی از منابع، دارایی‌ها، بدهی‌ها و عملکرد اقتصادی همه نهادهای دارای قدرت عمومی به دست آورد یا نه. اگر پاسخ منفی باشد، تحلیل مالی کشور نیز ناقص می‌ماند.

رانت فقط پول نقد نیست

یکی از خطاهای رایج در بحث رانت، محدود کردن آن به دریافت مستقیم پول است. رانت می‌تواند شکل‌های بسیار متفاوتی داشته باشد. دسترسی ترجیحی به ارز، زمین، اعتبار بانکی، انرژی، قرارداد دولتی، مجوز انحصاری یا بازار حفاظت‌شده نیز می‌تواند نوعی امتیاز اقتصادی باشد. بنابراین، برای محاسبه هزینه واقعی اقتصاد موازی، فقط نباید بودجه مستقیم را جمع کرد. باید ارزش امتیازات اقتصادی را نیز تا حد امکان سنجید. این کار البته بسیار دشوار است. اما دشواری اندازه‌گیری نباید به معنای نادیده گرفتن مسئله باشد.

چرا این ساختار ضدتوسعه است؟

توسعه اقتصادی به رقابت، نوآوری و تخصیص کارآمد منابع نیاز دارد. بنگاه موفق باید بتواند بر اساس بهره‌وری رشد کند. بنگاه ناکارآمد باید تحت فشار رقابت اصلاح شود یا از بازار خارج شود. اما اگر ارتباط سیاسی بتواند بخشی از این فشار را خنثی کند، سازوکار انتخاب اقتصادی مختل می‌شود. در چنین شرایطی، سرمایه ممکن است به جای فعالیت مولد به سمت رابطه با قدرت حرکت کند. کارآفرین به جای سرمایه‌گذاری در فناوری، به دنبال مجوز و امتیاز می‌رود. و نیروی متخصص نیز ممکن است به این نتیجه برسد که تخصص او کمتر از ارتباط سیاسی ارزش دارد. این همان نقطه‌ای است که اقتصاد سیاسی به مسئله توسعه انسانی و بهره‌وری متصل می‌شود.

هزینه‌ای که در بودجه دیده نمی‌شود

فرض کنیم دولت برای یک پروژه خاص منابعی اختصاص می‌دهد. هزینه مستقیم در بودجه ثبت می‌شود. اما اگر همان پروژه با قرارداد غیررقابتی اجرا شود، قیمت تمام‌شده آن می‌تواند افزایش یابد. اگر انرژی ارزان دریافت کند، یارانه واقعی بخشی از هزینه را پوشش می‌دهد. اگر زمین با شرایط ترجیحی واگذار شود، بخشی از هزینه اقتصادی در حساب‌های عمومی دیده نمی‌شود. اگر دسترسی به ارز ترجیحی وجود داشته باشد، تفاوت نرخ‌ها می‌تواند نوع دیگری از انتقال ثروت ایجاد کند. بنابراین، هزینه واقعی یک سیاست اقتصادی همیشه برابر با رقم ثبت‌شده در ردیف بودجه نیست. این نکته یکی از مهم‌ترین ابزارهای فهم اقتصاد سیاسی ایران است.

پرسش اصلی؛ چه کسی مالک منابع عمومی است؟

در یک نظام اقتصادی پاسخ‌گو، شهروند باید بتواند بداند:

چه کسی مالک یک دارایی عمومی است؟

چه کسی آن را مدیریت می‌کند؟

چه کسی از درآمدش بهره می‌برد؟

چه کسی حسابرسی می‌کند؟

و اگر زیان ایجاد شد، چه کسی هزینه آن را می‌پردازد؟

این پرسش‌ها ساده به نظر می‌رسند.

اما در اقتصادهای دارای نهادهای موازی، پاسخ دادن به آنها می‌تواند بسیار دشوار باشد. و همین دشواری، خود یک مسئله توسعه‌ای است.

ادامه این فصل در بخش دوم:

ما را در ایکس ایران آزادی دنبال کنید

ما را در تلگرام ایران آزادی دنبال کنید