دولت توسعه‌گرا در ایران آینده؛ چگونه قدرت دولتی را از انحصار سیاسی جدا کنیم؟
گاهی برای فهم یک نهاد پیچیده، باید به سازوکاری قدیمی نگاه کرد. قنات ایرانی با یک مخزن بزرگ و متمرکز کار نمی‌کرد. شبکه‌ای از چاه‌ها، مسیرهای زیرزمینی و قواعد نگهداری، آب را به مقصد می‌رساند. اگر یک حلقه از این شبکه از کار می‌افتاد، کل سامانه آسیب می‌دید. دولت نیز چنین است. قدرت زیاد، بدون شبکه نهادی سالم، الزاماً ظرفیت ایجاد نمی‌کند.
دولت توسعه‌گرا در ایران آینده باید از همین تمایز آغاز کند. مسئله ایران فقط اندازه دولت نیست. مسئله اصلی، کیفیت قدرت دولتی و رابطه آن با جامعه است. دولت می‌تواند بسیار بزرگ باشد، اما خدمات عمومی ضعیفی ارائه کند. می‌تواند بودجه عظیمی داشته باشد، اما سرمایه اجتماعی اندکی ایجاد کند. حتی می‌تواند قوانین فراوان تولید کند، اما حاکمیت قانون نداشته باشد.
دولت بزرگ الزاماً دولت توانمند نیست
در ادبیات اقتصاد سیاسی، ظرفیت دولت به توانایی آن برای اجرای تصمیم‌های عمومی مربوط می‌شود. این ظرفیت شامل اداره خدمات عمومی، اجرای قراردادها، تنظیم بازار، جمع‌آوری مالیات و اجرای سیاست‌های معتبر است. بانک جهانی نیز اثربخشی دولت را با کیفیت خدمات عمومی، کیفیت بوروکراسی، سیاست‌گذاری و اعتبار اجرای تصمیم‌های دولت می‌سنجد.
از این منظر، دولت توسعه‌گرا با تعداد وزارتخانه‌ها یا حجم کارکنان سنجیده نمی‌شود. معیار اصلی، توان اجرای قواعد عمومی است. یک دولت کوچک اما کارآمد می‌تواند ظرفیت بیشتری از یک دولت بسیار بزرگ اما ناکارآمد داشته باشد.
مشکل ایران در دهه‌های گذشته، فقط گسترش دولت نبوده است. مرز میان دولت عمومی، نهادهای قدرت و شبکه‌های اقتصادی نیز بارها مبهم شده است. وقتی دولت هم‌زمان سیاست‌گذار، مالک، توزیع‌کننده اعتبار، صادرکننده مجوز و بازیگر اقتصادی باشد، خطر تعارض منافع افزایش می‌یابد.
دولت در چنین وضعی به‌جای داوری بی‌طرفانه، می‌تواند به یکی از بازیگران بازار تبدیل شود. آن‌گاه رقابت اقتصادی نیز از مسیر طبیعی خود خارج می‌شود.
دولت توسعه‌گرا باید برعکس عمل کند. باید ظرفیت خود را افزایش دهد، اما قلمرو مداخله امتیازمحور خود را کاهش دهد.
دولت قدرتمند یا دولت پاسخگو؟
یکی از مهم‌ترین خطاهای نظری درباره توسعه، برابر دانستن قدرت دولت با استبداد است. دولت بدون ظرفیت نمی‌تواند امنیت حقوقی، آموزش عمومی، زیرساخت و خدمات اجتماعی پایدار ایجاد کند. اما دولت قدرتمند نیز اگر در برابر جامعه پاسخگو نباشد، می‌تواند به دولت سرکوبگر تبدیل شود.
عجم اوغلو و رابینسون در پژوهش خود درباره دولت‌های ضعیف، مستبد و فراگیر، بر رابطه میان قدرت دولت و قدرت جامعه مدنی تأکید می‌کنند. از نگاه آنان، دولت فراگیر زمانی شکل می‌گیرد که دولت و جامعه بتوانند قدرت یکدیگر را مهار و تقویت کنند. چنین تعادلی می‌تواند هم ظرفیت دولت و هم قدرت جامعه را افزایش دهد.
بیشتر بخوانید
معمای توسعه در ایران؛ ضرورت پیوند طبقات و ائتلاف اجتماعی – فصل پنجاه و چهارم
این نکته برای ایران آینده حیاتی است. ما به دولتی نیاز نداریم که جامعه را ضعیف کند تا خودش قدرتمند بماند. به دولتی نیاز داریم که بتواند در کنار جامعه قدرتمند، خدمات عمومی تولید کند.
بنابراین، دولت توسعه‌گرا باید سه ویژگی هم‌زمان داشته باشد: ظرفیت بالا، محدودیت قانونی و پاسخگویی عمومی.
بوروکراسی؛ موتور دولت یا ابزار وفاداری؟
هیچ دولت توسعه‌گرا بدون بوروکراسی حرفه‌ای شکل نمی‌گیرد. سیاستمداران تغییر می‌کنند، اما دستگاه اداری باید بتواند وظایف عمومی را ادامه دهد.
بوروکراسی حرفه‌ای باید بر شایستگی، تخصص و قواعد روشن استوار باشد. استخدام دولتی نباید پاداش وفاداری سیاسی باشد. ارتقای مدیران نیز نباید به رابطه شخصی با مراکز قدرت وابسته شود.
اگر بوروکراسی سیاسی شود، دولت ظرفیت خود را از دست می‌دهد. کارمند به‌جای قانون، به مقام بالاتر نگاه می‌کند. مدیر به‌جای نتیجه، به حفظ موقعیت فکر می‌کند. سیاست عمومی نیز به مجموعه‌ای از تصمیم‌های کوتاه‌مدت تبدیل می‌شود.
فوکویاما بر اهمیت ظرفیت دولت، حاکمیت قانون و پاسخگویی تأکید می‌کند. این سه مفهوم باید در کنار هم دیده شوند. ظرفیت بدون قانون می‌تواند به اقتدارگرایی منجر شود. قانون بدون ظرفیت نیز ممکن است روی کاغذ باقی بماند. پاسخگویی بدون دولت کارآمد نیز نمی‌تواند خدمات عمومی پایدار ایجاد کند.
دولت و بازار؛ داور یا بازیکن؟
دولت توسعه‌گرا نباید دشمن بازار باشد. اما نباید مالک پنهان بازار نیز شود.
وظیفه دولت، ایجاد زمین بازی منصفانه است. حقوق مالکیت باید تضمین شود. قراردادها باید اجرا شوند. انحصار باید محدود شود. اطلاعات عمومی باید شفاف باشد. رقابت باید برای شرکت نزدیک به قدرت و شرکت مستقل، قواعد یکسان داشته باشد.
عجم اوغلو نشان داده است که افزایش ظرفیت دولت همیشه نتیجه مثبت ندارد. اگر قدرت بیشتر در اختیار گروه‌های سیاسی خاص قرار گیرد، ظرفیت بالاتر می‌تواند ارزش تصاحب دولت را افزایش دهد و رقابت سیاسی برای کنترل منابع را شدیدتر کند.
این هشدار برای ایران بسیار مهم است. بنابراین، دولت آینده فقط به «قدرت اجرایی بیشتر» نیاز ندارد. به سازوکارهایی نیاز دارد که امکان تصاحب این قدرت را محدود کنند.
استقلال قضایی، شفافیت بودجه، رسانه آزاد، نهادهای نظارتی مستقل، رقابت سیاسی و جامعه مدنی قدرتمند، بخشی از همین سازوکارها هستند.
دولت توسعه‌گرا و مسئله ایران
دولت توسعه‌گرا در ایران آینده باید بتواند مالیات بگیرد، اما نتواند مالیات را ابزار فشار سیاسی کند. باید بتواند قانون اجرا کند، اما نتواند قانون را برای حذف رقیب تغییر دهد. باید بتواند بازار را تنظیم کند، اما نتواند مجوز را به امتیاز سیاسی تبدیل کند.
این دولت باید از درآمد نفت برای ساختن ظرفیت انسانی و زیرساخت استفاده کند، نه برای خرید وفاداری سیاسی. باید آموزش عمومی، سلامت، حمل‌ونقل، انرژی، آب و زیرساخت دیجیتال را به‌عنوان کالاهای عمومی تقویت کند.
پژوهش‌های تاریخی نیز نشان می‌دهند که ظرفیت دولت می‌تواند بر نوآوری و توسعه اثر بگذارد. مطالعه عجم اوغلو، موسکونا و رابینسون درباره ایالات متحده قرن نوزدهم، رابطه میان گسترش ظرفیت اداری و افزایش فعالیت نوآورانه را بررسی کرده است.
پس دولت توانمند، مانع توسعه نیست. برعکس، می‌تواند یکی از زیرساخت‌های آن باشد. مسئله زمانی آغاز می‌شود که ظرفیت دولتی از پاسخگویی عمومی جدا شود.
دولت آینده؛ قوی در اجرا، محدود در قدرت
اکنون می‌توانیم تعریف دقیق‌تری از دولت توسعه‌گرا ارائه کنیم. این دولت باید در اجرای قانون قوی باشد، اما در نقض حقوق شهروندان ناتوان باشد. باید در ارائه خدمات عمومی توانمند باشد، اما در توزیع امتیازهای خصوصی محدود شود.
دولت باید بتواند با فساد مقابله کند، اما خودش نباید به بزرگ‌ترین منبع رانت تبدیل شود. باید از سرمایه‌گذاری حمایت کند، اما مالکیت را به وفاداری سیاسی گره نزند.
شاخص‌های حکمرانی بانک جهانی نیز دقیقاً به همین ابعاد توجه دارند: پاسخگویی، ثبات سیاسی، اثربخشی دولت، کیفیت مقررات، حاکمیت قانون و کنترل فساد.
در نتیجه، مسئله ایران آینده ساختن «دولت بزرگ‌تر» نیست. مسئله ساختن دولتی توانمندتر و محدودتر است.
رژیم ایران در دهه‌های گذشته نشان داده است که تمرکز قدرت می‌تواند ظرفیت دولت را با منافع شبکه‌های قدرت درهم بیامیزد. نتیجه، دولتی بزرگ اما گرفتار ناکارآمدی، بی‌اعتمادی و تعارض منافع است.
دولت توسعه‌گرا باید نقطه مقابل این الگو باشد. قدرت آن باید از قانون بیاید، نه از شبکه‌های غیرپاسخگو. مشروعیت آن باید از رضایت شهروندان بیاید، نه از اجبار. و کارآمدی آن باید در کیفیت زندگی مردم دیده شود، نه در حجم سازمان‌های دولتی.
نتیجه آن‌که؛ ائتلاف اجتماعی توسعه بدون دولت توانمند و پاسخگو دوام نمی‌آورد.
آرمین بهاری
منابع
- Daron Acemoglu & James A. Robinson، The Emergence of Weak، Despotic and Inclusive States — NBER
- Daron Acemoglu، Institutions، Factor Prices and Taxation: Virtues of Strong States؟ — NBER.
- Daron Acemoglu، Jacob Moscona & James A. Robinson، State Capacity and American Technology — NBER
- World Bank، Worldwide Governance Indicators
