کیفیت حکمرانی؛ چرا نهادها مهم‌تر از منابع هستند؟ &#8211; فصل نوزدهم

وقتی نهادها سرنوشت اقتصاد را تعیین می‌کنند

دو کره؛ یک ملت، دو سرنوشت

در پایان جنگ کره در سال ۱۹۵۳، دو کشور تازه‌تأسیس کره شمالی و کره جنوبی، از نظر زبان، فرهنگ، تاریخ، منابع انسانی و حتی سطح درآمد سرانه، تفاوت چشمگیری با یکدیگر نداشتند. هر دو کشوری فقیر و ویران از جنگ بودند.

هفتاد سال بعد، کره جنوبی به یکی از اقتصادهای پیشرفته جهان، پیشرو در فناوری، صنعت و صادرات تبدیل شده است، در حالی که کره شمالی همچنان با انزوای اقتصادی، فقر گسترده و ضعف مزمن تولید روبه‌رو است.

این تفاوت را نمی‌توان با جغرافیا، فرهنگ یا منابع طبیعی توضیح داد. آنچه مسیر این دو کشور را از هم جدا کرد، تفاوت در نهادها و کیفیت حکمرانی بود.

همین تجربه تاریخی، به یکی از مهم‌ترین شواهد نظریه نهادگرایی جدید در اقتصاد تبدیل شده است.

از اقتصاد منابع به اقتصاد نهادها

در دهه‌های گذشته، اقتصاددانان برای توضیح تفاوت میان کشورها، عوامل گوناگونی مانند سرمایه، نیروی کار، منابع طبیعی یا فناوری را بررسی می‌کردند.

اما از دهه ۱۹۹۰ به بعد، توجه بسیاری از پژوهشگران به نقش نهادها (Institutions) جلب شد.

اقتصاددان آمریکایی داگلاس نورث، برنده جایزه نوبل اقتصاد، استدلال کرد که نهادها «قواعد بازی» در یک جامعه هستند؛ قواعدی که رفتار افراد، بنگاه‌ها و دولت را شکل می‌دهند.

به تعبیر او، توسعه پایدار زمانی شکل می‌گیرد که این قواعد، انگیزه سرمایه‌گذاری، نوآوری، رقابت سالم و احترام به حقوق مالکیت را تقویت کنند.

نهادها؛ قوانین نانوشته اقتصاد

نورث تأکید می‌کند که نهادها فقط قوانین رسمی نیستند.

دادگاه‌های مستقل، اعتماد عمومی، اجرای قراردادها، ثبات قوانین، شفافیت، پاسخ‌گویی، آزادی فعالیت اقتصادی و حتی هنجارهای اجتماعی نیز بخشی از نهادهای یک کشور هستند.

به همین دلیل، دو کشور ممکن است منابع طبیعی مشابه یا حتی سرمایه انسانی یکسانی داشته باشند، اما به دلیل تفاوت در کیفیت نهادها، مسیرهای اقتصادی کاملاً متفاوتی را تجربه کنند.

در این نگاه، نهادها همان زیرساخت نامرئی اقتصاد هستند؛ زیرساختی که تعیین می‌کند سرمایه، فناوری و منابع طبیعی چگونه به کار گرفته شوند.

عجم‌اوغلو و رابینسون؛ نهادهای فراگیر و نهادهای استخراجی

دارون عجم‌اوغلو و جیمز رابینسون، در کتاب مشهور «چرا ملت‌ها شکست می‌خورند»، این بحث را یک گام جلوتر بردند.

بیشتر بخوانید
نفرین منابع؛ چرا ثروت طبیعی همیشه به توسعه منجر نمی‌شود؟ – فصل هجدهم

آنان میان دو نوع نهاد تمایز قائل شدند:

نهادهای فراگیر (Inclusive Institutions) که رقابت، نوآوری، امنیت حقوق مالکیت و مشارکت اقتصادی را تقویت می‌کنند.

و نهادهای استخراجی (Extractive Institutions) که منابع اقتصادی را در اختیار گروه‌های محدود قدرت قرار می‌دهند و فرصت‌های اقتصادی را برای بخش بزرگی از جامعه محدود می‌کنند.

از دید آنان، تفاوت اصلی میان کشورهای توسعه‌یافته و توسعه‌نیافته، بیش از هر چیز در کیفیت این نهادها نهفته است.

کیفیت حکمرانی چیست؟

در ادبیات امروز اقتصاد توسعه، مفهوم کیفیت حکمرانی (Quality of Governance) به مجموعه‌ای از ویژگی‌های نهادی اشاره دارد که نحوه اداره امور عمومی را مشخص می‌کنند.

این مفهوم معمولاً شامل مؤلفه‌هایی مانند:

– حاکمیت قانون

– پاسخ‌گویی دولت

– اثربخشی حکومت

– کنترل فساد

– کیفیت مقررات

– ثبات سیاسی

– مشارکت شهروندان است.

هرچه این مؤلفه‌ها قوی‌تر باشند، احتمال شکل‌گیری سرمایه‌گذاری بلندمدت، رشد بهره‌وری و توسعه پایدار بیشتر خواهد بود.

حکومت، دولت و حکمرانی؛ سه مفهوم متفاوت

در زبان روزمره، این سه واژه گاه به جای یکدیگر به کار می‌روند، اما در علوم سیاسی و اقتصاد سیاسی تفاوت مهمی دارند.

حکومت به مجموعه نیروها و مقاماتی گفته می‌شود که در یک دوره زمانی قدرت اجرایی را در اختیار دارند.

دولت مجموعه نهادهای دائمی اداره کشور است؛ مانند نظام اداری، دستگاه قضایی، سازمان‌های عمومی و ساختار بوروکراسی.

اما حکمرانی به شیوه تصمیم‌گیری، اجرای سیاست‌ها، پاسخ‌گویی، تعامل نهادها با جامعه و کیفیت اداره این ساختارها اشاره دارد.

به همین دلیل، ممکن است دو کشور دولت‌هایی با اندازه مشابه داشته باشند، اما کیفیت حکمرانی آن‌ها کاملاً متفاوت باشد.

در واقع، اقتصاددانان امروز بیش از آنکه درباره اندازه دولت بحث کنند، درباره کیفیت حکمرانی سخن می‌گویند.

کیفیت حکمرانی و اقتصاد ایران؛ وقتی نهادها مسیر توسعه را تعیین می‌کنند

اگر نظریه دولت رانتی توضیح می‌دهد که دولت چگونه درآمد خود را به دست می‌آورد و نظریه نفرین منابع نشان می‌دهد که وفور منابع طبیعی چگونه می‌تواند بر توسعه اثر بگذارد، نظریه کیفیت حکمرانی یک گام اساسی‌تر برمی‌دارد و می‌پرسد: چرا برخی کشورها با منابع مشابه، عملکرد اقتصادی کاملاً متفاوتی دارند؟

پاسخ اقتصاد سیاسی معاصر این است که تفاوت اصلی در کیفیت نهادها و حکمرانی نهفته است.

اقتصاد ایران نیز طی دهه‌های گذشته با چالش‌هایی مانند بی‌ثباتی مقررات، نااطمینانی نسبت به سرمایه‌گذاری، گسترش فعالیت‌های رانتی، ضعف رقابت و محدودیت شفافیت اقتصادی روبه‌رو بوده است. بسیاری از پژوهشگران این عوامل را صرفاً پیامد سیاست‌های اقتصادی کوتاه‌مدت نمی‌دانند، بلکه آن‌ها را به ویژگی‌های ساختاری حکمرانی پیوند می‌دهند.

اقتصاد ایران در آینه شاخص‌های جهانی

بانک جهانی از سال ۱۹۹۶ مجموعه‌ای از شاخص‌ها را با عنوان Worldwide Governance Indicators (WGI) منتشر می‌کند. این شاخص‌ها شش مؤلفه اصلی کیفیت حکمرانی را اندازه‌گیری می‌کنند:

– پاسخ‌گویی و حق اظهار نظر (Voice and Accountability)

– ثبات سیاسی و نبود خشونت

– اثربخشی دولت (Government Effectiveness)

– کیفیت مقررات (Regulatory Quality)

– حاکمیت قانون (Rule of Law)

– کنترل فساد (Control of Corruption)

بررسی این شاخص‌ها نشان می‌دهد که ایران طی سال‌های گذشته در اغلب این مؤلفه‌ها با چالش‌های قابل توجهی روبه‌رو بوده و در بسیاری از موارد، پایین‌تر از میانگین جهانی و بسیاری از اقتصادهای نوظهور قرار گرفته است.

از سوی دیگر، گزارش سالانه Transparency International درباره شاخص ادراک فساد (Corruption Perceptions Index) نیز طی سال‌های اخیر تصویری از تداوم چالش فساد اداری و اقتصادی در ایران ارائه کرده است.

همچنین، World Justice Project در گزارش Rule of Law Index، وضعیت کشورها را از نظر حاکمیت قانون، استقلال قضایی، اجرای قوانین و دسترسی برابر به عدالت ارزیابی می‌کند؛ شاخصی که از دید بسیاری از اقتصاددانان، ارتباط مستقیمی با امنیت سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی دارد.

اقتصاد ایران در آینه آمار

نکته تحلیلی

هیچ‌یک از این شاخص‌ها به‌تنهایی وضعیت یک کشور را توضیح نمی‌دهد، اما هنگامی که همه آن‌ها در یک جهت حرکت می‌کنند، تصویری نسبتاً منسجم از کیفیت حکمرانی ارائه می‌دهند. به همین دلیل، اقتصاددانان معمولاً از مجموعه این شاخص‌ها برای تحلیل محیط نهادی استفاده می‌کنند، نه از یک شاخص منفرد.

چرا کیفیت حکمرانی برای رشد اقتصادی اهمیت دارد؟

سرمایه‌گذار، پیش از آنکه به میزان منابع طبیعی یک کشور نگاه کند، به این پرسش‌ها پاسخ می‌دهد:

– آیا قوانین قابل پیش‌بینی هستند؟

– آیا قراردادها اجرا می‌شوند؟

– آیا حقوق مالکیت تضمین شده است؟

– آیا مقررات ناگهان تغییر نمی‌کنند؟

– آیا رقابت اقتصادی بر مبنای قواعد یکسان انجام می‌شود؟

هرچه پاسخ این پرسش‌ها روشن‌تر و قابل اعتمادتر باشد، احتمال سرمایه‌گذاری، نوآوری و رشد اقتصادی نیز افزایش می‌یابد.

از همین رو، بسیاری از پژوهش‌های بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی نشان می‌دهد که میان کیفیت حکمرانی و درآمد سرانه، بهره‌وری و جذب سرمایه‌گذاری بلندمدت، همبستگی قابل توجهی وجود دارد.

نهادها چه می‌کنند؟

مباحث فصل دوم، از اقتصاد رفاقتی تا دولت رانتی و نفرین منابع، همگی در نهایت به یک نتیجه مشترک می‌رسند:

اقتصاد بدون نهادهای کارآمد، شفاف و پاسخ‌گو، توان دستیابی به توسعه پایدار را نخواهد داشت.

در مورد اقتصاد ایران نیز، بسیاری از چالش‌های ساختاری را نمی‌توان تنها با متغیرهایی مانند نفت، نرخ ارز یا بودجه توضیح داد. بخش مهمی از این چالش‌ها به کیفیت حکمرانی، ثبات نهادها، امنیت حقوق مالکیت، کارآمدی نظام اداری و میزان پاسخ‌گویی ساختارهای تصمیم‌گیری مربوط می‌شود.

به همین دلیل، در ادبیات جدید اقتصاد توسعه، کیفیت حکمرانی نه یک متغیر فرعی، بلکه یکی از بنیادی‌ترین عوامل توضیح‌دهنده تفاوت میان کشورها به شمار می‌رود.

آرمین بهاری

منابع نظری

_{Douglass North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance}

_{Daron Acemoglu & James A. Robinson, Why Nations Fail}

_{Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay}

_{Dani Rodrik, One Economics, Many Recipes}

_{Daniel Kaufmann et al., Worldwide Governance Indicators}