نفت، منابع طبیعی و عدالت بین‌نسلی در برابر چرخه دولت رانتی و اقتصاد امتیازی
در سال ۱۹۵۹ کشف میدان عظیم گاز خرونینگن در هلند نوید ثروتی تازه داد. اما افزایش درآمدهای ارزی و تغییرات اقتصادی پس از آن، به تدریج توجه اقتصاددانان را به پدیده‌ای جلب کرد که بعدها «بیماری هلندی» نام گرفت. ثروت طبیعی می‌توانست هم فرصت باشد و هم تهدید؛ زیرا ورود آسان درآمد خارجی ممکن بود بخش‌های مولد دیگر اقتصاد را تضعیف کند.
این تجربه یک حقیقت مهم را آشکار کرد: مشکل یک کشور برخوردار از منابع طبیعی، کمبود ثروت نیست؛ مشکل می‌تواند نحوه ورود ثروت به ساختار قدرت و اقتصاد باشد. اقتصاد سیاسی ایران نیز بیش از یک قرن با همین پرسش روبه‌رو بوده است. نفت برای ایران فقط یک کالا نبوده؛ نفت رابطه دولت، جامعه، بودجه، قدرت و توسعه را شکل داده است.
پرسش بخش ایجابی این پرونده بنابراین روشن است: چگونه می‌توان نفت و منابع طبیعی را از منبع رانت سیاسی به سرمایه‌ای برای توسعه پایدار تبدیل کرد؟
نفت؛ ثروتی که رابطه دولت و جامعه را تغییر داد
حسین مهدوی از نخستین پژوهشگرانی بود که مسئله دولت رانتی را در ارتباط با اقتصاد ایران صورت‌بندی کرد. اهمیت نظریه او در این نکته بود که درآمد حاصل از منابع خارجی می‌تواند رابطه معمول دولت و جامعه را دگرگون کند.
دولتی که بخش بزرگی از درآمد خود را از مالیات شهروندان به دست می‌آورد، ناگزیر با اقتصاد داخلی و مطالبات جامعه پیوند نزدیک‌تری دارد. اما درآمد نفت می‌تواند این رابطه را تغییر دهد. دولت به جای آنکه برای تأمین منابع خود به رشد فعالیت اقتصادی و مالیات وابسته باشد، درآمد مستقیمی از صادرات منابع طبیعی دریافت می‌کند.
محمدعلی همایون کاتوزیان نیز در تحلیل اقتصاد سیاسی ایران، نفت را صرفاً یک متغیر مالی نمی‌دید. افزایش درآمد نفتی می‌توانست خود به «متغیر مستقل» اقتصاد تبدیل شود و الگوی مصرف، واردات، سرمایه‌گذاری و رابطه دولت با جامعه را تغییر دهد.
مشکل اصلی نفت، وجود نفت نیست. مشکل از جایی آغاز می‌شود که دولت خود را مالک ثروتی بداند که جامعه فقط دریافت‌کننده سهمی از آن است.
نفرین منابع؛ وقتی ثروت توسعه را عقب می‌راند
منابع طبیعی ذاتاً نفرین نیستند. نروژ، کانادا و استرالیا نیز منابع طبیعی گسترده دارند. تفاوت در کیفیت نهادهایی است که بر تبدیل منابع زیرزمینی به ثروت پایدار نظارت می‌کنند.
نفرین منابع زمانی شکل می‌گیرد که درآمد آسان، جایگزین ساختن ظرفیت‌های دشوار شود. دولت به جای توسعه نظام مالیاتی، به صادرات متکی می‌شود. اقتصاد به جای افزایش بهره‌وری، واردات را گسترش می‌دهد. گروه‌های ذی‌نفع نیز به جای سرمایه‌گذاری مولد، برای دسترسی به جریان رانت رقابت می‌کنند.
در چنین ساختاری، رقابت اقتصادی جای خود را به رقابت برای نزدیکی به مرکز توزیع منابع می‌دهد.
اقتصاد سیاسی ایران سال‌ها با این مسئله درگیر بوده است. درآمد نفتی نه‌تنها بودجه، بلکه شبکه‌ای از منافع و وابستگی‌ها ایجاد کرده است. بنابراین، مسئله آینده فقط تعیین قیمت نفت یا میزان صادرات نیست؛ مسئله تغییر ساختار مالکیت سیاسی منابع است.
ثروت ملی متعلق به دولت نیست
نخستین اصل یک نظم جدید باید روشن باشد: نفت، گاز، معادن و دیگر منابع طبیعی دارایی دولت نیستند. آنها ثروت عمومی و متعلق به نسل‌های امروز و فردای ایران‌اند.
این تفاوت ظاهراً ساده، پیامد نهادی بزرگی دارد.
اگر منابع طبیعی دارایی دولت تلقی شوند، دستگاه سیاسی می‌تواند خود را صاحب اختیار اصلی درآمد بداند. اما اگر منابع، ثروت عمومی باشند، دولت فقط امانت‌دار و مدیر آنهاست.
جان رالز در بحث عدالت میان‌نسلی، مسئله‌ای اساسی را مطرح می‌کند: هر نسل چه وظیفه‌ای در برابر نسل‌های بعدی دارد؟
این پرسش برای ایران اهمیت ویژه‌ای دارد. نفتی که امروز استخراج و مصرف می‌شود، دیگر برای نسل آینده وجود ندارد. بنابراین، مصرف کامل درآمد حاصل از منابع پایان‌پذیر، در واقع انتقال ثروت نسل‌های آینده به هزینه‌های امروز است.
اصل بنیادی باید این باشد: هر بشکه نفتی که از زمین خارج می‌شود، باید به شکل دیگری از سرمایه برای آینده باقی بماند.
تبدیل ثروت زیرزمینی به سرمایه پایدار
نفت خود توسعه نیست. نفت باید به سرمایه تبدیل شود.
این سرمایه می‌تواند مالی، انسانی، فیزیکی و نهادی باشد. آموزش باکیفیت، زیرساخت پایدار، پژوهش، فناوری، حفاظت از محیط زیست و دارایی‌های مالی بلندمدت، نمونه‌هایی از تبدیل ثروت طبیعی به ثروتی ماندگار هستند.
خطای ساختاری اقتصاد رانتی این است که درآمد حاصل از فروش دارایی را با درآمد معمولی اشتباه می‌گیرد.
فروش نفت شبیه درآمد حاصل از کار روزانه نیست. نفت، فروش بخشی از دارایی ملی است. کشوری که این دارایی را مصرف جاری کند، در حقیقت سرمایه خود را خرج کرده است.
به همین دلیل، اقتصاد سیاسی ایران آینده باید میان «بودجه عادی دولت» و «ثروت منابع طبیعی» مرزی نهادی ایجاد کند.
بودجه جاری نباید گروگان نوسان قیمت نفت باشد.
صندوق ثروت ملی؛ اما نه صندوقی در اختیار قدرت
تجربه نروژ در این زمینه آموزنده است، اما نسخه آماده‌ای برای ایران نیست. نروژ توانست درآمد نفتی را در چارچوب نهادی بلندمدت قرار دهد و اصل عدالت بین‌نسلی را به بخشی از سیاست مالی تبدیل کند.
نکته اصلی در صندوق ثروت ملی، حجم پول آن نیست. مسئله کیفیت حکمرانی است.
یک صندوق بزرگ، اگر زیر کنترل غیرشفاف شبکه قدرت باشد، می‌تواند خود به منبع تازه فساد و رانت تبدیل شود. بنابراین، ایران آینده به «صندوق پول» نیاز ندارد؛ به نهاد مستقل مدیریت ثروت عمومی نیاز دارد.
دارایی‌ها، بازدهی، قراردادها و تصمیم‌های سرمایه‌گذاری باید برای شهروندان قابل مشاهده باشند. برداشت از صندوق باید تابع قانون و نظارت عمومی باشد، نه تصمیم لحظه‌ای صاحبان قدرت.
شفافیت در اینجا یک ارزش تزئینی نیست؛ شرط جلوگیری از تبدیل ثروت عمومی به سرمایه سیاسی است.
نفت و بازسازی رابطه مالیات و شهروندی
یکی از مهم‌ترین اهداف اقتصاد سیاسی پس از گذار باید کاهش وابستگی دولت به درآمد مستقیم منابع طبیعی باشد.
این به معنای بی‌اهمیت کردن نفت نیست. برعکس، نفت باید به ابزاری برای ساختن اقتصادی تبدیل شود که بتواند بدون نفت نیز دولت و جامعه خود را اداره کند.
اقتصاد سالم آینده باید بر مالیات شفاف، تولید داخلی، تجارت، سرمایه‌گذاری و فعالیت مولد استوار باشد.
مالیات فقط ابزار مالی نیست. مالیات رابطه سیاسی نیز ایجاد می‌کند.
شهروندی که مالیات می‌پردازد، حق بیشتری برای پرسش درباره نحوه هزینه‌کرد منابع عمومی دارد. دولت نیز برای حفظ درآمد پایدار خود ناگزیر می‌شود به رشد واقعی اقتصاد اهمیت دهد.
گذار از دولت نفتی به دولت مالیاتی، در واقع بخشی از گذار از رابطه رعیت و توزیع‌کننده به رابطه شهروند و دولت پاسخگو است.
منابع مشترک و نقش جامعه
الینور اوستروم نشان داد که منابع مشترک الزاماً محکوم به تخریب نیستند و اداره آنها فقط میان مالکیت خصوصی و کنترل کامل دولت انتخاب نمی‌شود.
این دیدگاه برای ایران اهمیت زیادی دارد. مسئله آب، جنگل، مراتع و محیط زیست را نمی‌توان صرفاً با افزایش قدرت دولت حل کرد. جامعه محلی، نهادهای مدنی و سازوکارهای چندلایه نظارت نیز باید در مدیریت منابع نقش داشته باشند.
اقتصاد سیاسی منابع طبیعی باید از تمرکز کامل تصمیم‌گیری فاصله بگیرد.
تهران نباید تنها مرکز تصمیم‌گیری درباره همه منابع ایران باشد. اما تمرکززدایی نیز نباید به تقسیم رانت میان قدرت‌های محلی تبدیل شود.راه‌حل، ساختن شبکه‌ای از مسئولیت، شفافیت و نظارت عمومی است.
خطر بزرگ؛ جانشینی یک الیگارشی با الیگارشی دیگر
گذار سیاسی به خودی خود تضمین نمی‌کند که نفت از اقتصاد سیاسی حذف شود.
یکی از بزرگ‌ترین خطرهای ایران آینده می‌تواند خصوصی‌سازی غیردموکراتیک منابع باشد. ممکن است ساختار سیاسی تغییر کند، اما منابع ملی به سرعت میان گروه‌های اقتصادی جدید تقسیم شوند.
این سناریو در بسیاری از گذارهای تاریخی دیده شده است: دارایی عمومی از دست یک شبکه قدرت خارج و به شبکه محدود دیگری منتقل می‌شود.بنابراین، مسئله فقط «دولتی یا خصوصی بودن» نفت نیست.
پرسش واقعی این است: چه کسی تصمیم می‌گیرد، بر چه مبنایی تصمیم می‌گیرد و جامعه چگونه بر تصمیم او نظارت می‌کند؟
هیچ اصلاح ساختاری نباید اجازه دهد ثروت طبیعی ایران به غنیمت نیروهای پیروز در گذار تبدیل شود.
نتیجه؛ پایان اقتصاد نفتی، نه پایان استفاده از نفت
هدف ایران آینده نباید این باشد که نفت را نادیده بگیرد. هدف باید پایان دادن به «اقتصاد سیاسی نفتی» باشد.
اقتصادی که در آن بودجه، قدرت سیاسی، شبکه ذی‌نفعان و حتی رابطه دولت با جامعه به درآمد حاصل از یک منبع پایان‌پذیر وابسته باشد، در برابر فساد، نوسان و تمرکز قدرت آسیب‌پذیر باقی می‌ماند.
نفت باید از منبع مصرف سیاسی به سرمایه توسعه تبدیل شود. منابع طبیعی باید دارایی عمومی باشند. درآمد آنها باید شفاف مدیریت شود. سهمی از ثروت باید برای نسل‌های آینده حفظ شود و بخش دیگر به سرمایه‌گذاری‌هایی اختصاص یابد که ظرفیت تولید مستقل از نفت ایجاد می‌کنند.
این تغییر فقط یک اصلاح مالی نیست. تغییر در بنیاد اقتصاد سیاسی ایران است.
ایران زمانی از نفرین منابع عبور می‌کند که دیگر نتوان مسیر قدرت سیاسی را با کنترل شیر نفت تعریف کرد.
پس یک پرسش مهم بوجود می‌آید: بخش خصوصی واقعی؛ کارآفرینی مولد چگونه از سرمایه‌داری سیاسی و بنگاه‌های وابسته به قدرت جدا می‌شود؟
آرمین بهاری
منابع:
حسین مهدوی، «الگوها و مسائل توسعه اقتصادی در دولت‌های رانتی؛ مورد ایران»
محمدعلی همایون کاتوزیان، پژوهش‌های اقتصاد سیاسی نفت و جامعه کوتاه‌مدت در ایران.
جان رالز، A Theory of Justice و مباحث عدالت بین‌نسلی.
الینور اوستروم، Governing the Commons.
صندوق بازنشستگی دولتی نروژ و چارچوب رسمی مدیریت درآمدهای نفتی.
صندوق بین‌المللی پول، پژوهش‌ها درباره سیاست مالی کشورهای دارای منابع طبیعی.
بانک جهانی، The Changing Wealth of Nations و داده‌های مربوط به رانت منابع نفتی
