صنعت نفت ایران چگونه به ستون بقای ساختار قدرت و شبکه‌های رانتی نظام ولایت فقیه تبدیل شده است؟
در افسانه اسب تروا، مردم شهر هدیه‌ای باشکوه را با افتخار به درون دیوارهای شهر بردند، بی‌آنکه بدانند در دل آن، ارتشی پنهان شده است. نام هدیه همان بود که می‌دیدند، اما حقیقت آن چیز دیگری بود. گاهی در تاریخ نیز واژه‌ها باقی می‌مانند، اما معنای واقعی خود را از دست می‌دهند. «ملی شدن صنعت نفت» نیز امروز برای بسیاری از ایرانیان چنین سرنوشتی یافته است؛ عنوانی که هنوز با غرور ملی همراه است، اما در عمل دیگر بیانگر مالکیت واقعی ملت بر بزرگ‌ترین ثروت کشور نیست.
آرمانی که قرار بود ثروت را به ملت بازگرداند
نهضت ملی شدن صنعت نفت در سال ۱۳۲۹ صرفاً یک اختلاف اقتصادی با شرکت نفت انگلیس نبود. این جنبش تلاشی برای بازگرداندن حق حاکمیت مردم ایران بر منابع طبیعی خود محسوب می‌شد. دکتر محمد مصدق نفت را نه دارایی دولت، بلکه سرمایه ملت می‌دانست؛ سرمایه‌ای که دولت تنها باید امانتدار و مدیر آن باشد. در چنین برداشتی، مشروعیت مدیریت نفت از رأی مردم و پاسخگویی به افکار عمومی سرچشمه می‌گیرد، نه از انحصار قدرت.
امروز نیز از نظر حقوقی، منابع نفت و گاز ایران همچنان «ملی» خوانده می‌شوند. اما پرسش اصلی این است که آیا صرف ثبت مالکیت در قوانین، به معنای ملی بودن واقعی یک ثروت است؟ اگر ملت هیچ نقشی در تصمیم‌گیری، نظارت و اطلاع از درآمدها نداشته باشد، آیا هنوز می‌توان این ثروت را ملی دانست؟
تفاوت میان مالکیت ملی و مالکیت حکومتی
یکی از مهم‌ترین اشتباهات در ادبیات سیاسی ایران، یکسان دانستن «ملی بودن» با «دولتی بودن» است. در نظام‌های مردم‌سالار، دولت مالک منابع طبیعی نیست؛ بلکه مدیر موقت دارایی شهروندان است و موظف است درباره هر دلار درآمد حاصل از فروش منابع ملی پاسخگو باشد.
تجربه کشورهایی مانند نروژ نشان می‌دهد که ملی بودن نفت، تنها به معنای استخراج آن توسط یک شرکت دولتی نیست. شفافیت قراردادها، انتشار منظم درآمدها، نظارت پارلمان، رسانه‌های آزاد و صندوق‌های ثروت ملی باعث می‌شود مردم خود را مالک واقعی این منابع بدانند.
بیشتر بخوانید
بیکاری پنهان در ایران؛ وقتی خروج از بازار کار جای اشتغال را می‌گیرد
در مقابل، هرگاه دولت از جایگاه «امین ملت» خارج شود و خود را مالک منابع بداند، مفهوم ملی شدن به تدریج تهی می‌شود. در چنین شرایطی، نفت دیگر سرمایه مشترک شهروندان نیست، بلکه به منبع تأمین مالی ساختار قدرت تبدیل می‌شود؛ ساختاری که درباره درآمدها، هزینه‌ها و نحوه توزیع ثروت، پاسخگویی مؤثری به جامعه ندارد.
اقتصاد سیاسی نفت در ایران امروز
بیش از چهار دهه است که اقتصاد ایران به شدت به درآمدهای نفتی وابسته مانده است. با این حال، سهم مردم از این ثروت روزبه‌روز کاهش یافته است. تورم مزمن، کاهش ارزش پول ملی، گسترش فقر و فرسودگی زیرساخت‌ها، تصویری کاملاً متفاوت از کشوری ارائه می‌دهد که یکی از بزرگ‌ترین دارندگان ذخایر نفت و گاز جهان است.
تحریم‌های بین‌المللی نیز اگرچه صادرات نفت را محدود کرده‌اند، اما هم‌زمان شبکه‌ای پیچیده و غیرشفاف برای فروش نفت ایجاد کرده‌اند؛ شبکه‌ای که در آن واسطه‌ها، شرکت‌های ناشناس و مسیرهای غیررسمی نقش پررنگی پیدا کرده‌اند. همان‌گونه که در گزارش‌های کارشناسی نیز آمده است، این وضعیت امکان حسابرسی عمومی و نظارت مستقل بر درآمدهای نفتی را به شدت کاهش داده است. چنین فضایی، بستر مناسبی برای شکل‌گیری رانت، فساد و تمرکز ثروت در دست گروه‌های محدود فراهم می‌کند.
الیگارشی نفتی؛ وقتی ثروت ملی به منبع قدرت تبدیل می‌شود
در علم اقتصاد سیاسی، دولت‌هایی که بخش عمده درآمد خود را نه از مالیات شهروندان، بلکه از فروش منابع طبیعی به دست می‌آورند، معمولاً «دولت‌های رانتی» نامیده می‌شوند. ویژگی اصلی این دولت‌ها آن است که برای تأمین هزینه‌های خود، وابستگی کمتری به رضایت و مشارکت شهروندان دارند. در نتیجه، پاسخگویی کاهش می‌یابد و شبکه‌های توزیع رانت، جایگزین سازوکارهای رقابتی و شفاف می‌شوند.
اقتصاد نفتی ایران نیز طی دهه‌های گذشته به چنین الگویی نزدیک شده است. درآمدهای نفتی، به جای آنکه در چارچوب یک نظام شفاف و پاسخگو در اختیار توسعه ملی قرار گیرد، به پشتوانه مالی ساختاری تبدیل شده که بخش بزرگی از آن خارج از نظارت مؤثر افکار عمومی، رسانه‌های آزاد و نهادهای مستقل اداره می‌شود. در چنین فضایی، مفهوم «ثروت ملی» به تدریج جای خود را به «منابع در اختیار حاکمیت» داده است.
در این میان، طبقه‌ای از ذی‌نفعان شکل گرفته که بقای اقتصادی و سیاسی آنان به تداوم همین ساختار وابسته است. این الیگارشی نفتی تنها از مدیران دولتی تشکیل نشده، بلکه شبکه‌ای از نهادهای اقتصادی، شرکت‌های وابسته، واسطه‌های تجاری و مراکز قدرت را در بر می‌گیرد که از گردش میلیاردها دلار درآمد نفتی بهره‌مند می‌شوند. هرچه شفافیت کمتر باشد، امکان بازتولید این شبکه نیز بیشتر خواهد بود.
تحریم‌ها نیز اگرچه فشار اقتصادی سنگینی بر جامعه وارد کرده‌اند، اما هم‌زمان به گسترش اقتصاد غیرشفاف نفتی کمک کرده‌اند. فروش نفت از مسیرهای غیررسمی، استفاده از شرکت‌های واسطه، قراردادهای محرمانه و نبود اطلاعات عمومی درباره درآمدها، شرایطی ایجاد کرده است که ارزیابی دقیق میزان درآمد نفتی و نحوه هزینه‌کرد آن برای شهروندان تقریباً ناممکن شده است. در چنین ساختاری، حتی اگر درآمدهای نفتی افزایش یابد، تضمینی وجود ندارد که رفاه عمومی نیز افزایش پیدا کند.
ملی شدن صنعت نفت؛ آرمانی که بدون دموکراسی تحقق نمی‌یابد
بزرگ‌ترین تفاوت میان اندیشه مصدق و ساختار کنونی را باید در مفهوم «ملت» جست‌وجو کرد. در نهضت ملی نفت، ملت صاحب ثروت بود و دولت نماینده ملت. اما امروز این رابطه وارونه شده است؛ دولت خود را متولی انحصاری منابع می‌داند و ملت تنها نظاره‌گر سرنوشت دارایی خویش است.
به همین دلیل، نمی‌توان تنها با استناد به مالکیت حقوقی دولت بر منابع زیرزمینی، از تحقق ملی شدن صنعت نفت سخن گفت. ملی شدن زمانی معنا دارد که مردم بتوانند بر درآمدهای نفتی نظارت کنند، رسانه‌ها امکان پرسشگری داشته باشند، نهادهای منتخب بر قراردادها و بودجه نظارت کنند و هیچ نهادی فراتر از قانون در بهره‌برداری از این ثروت قرار نگیرد.
تا زمانی که چنین شرایطی فراهم نشود، «ملی شدن صنعت نفت» بیش از آنکه یک واقعیت اقتصادی باشد، یادآور آرمانی تاریخی خواهد بود که از محتوای اصلی خود فاصله گرفته است.
آرمان تحقق نیافته
نهضت ملی شدن صنعت نفت یکی از مهم‌ترین رخدادهای تاریخ معاصر ایران بود، زیرا استقلال اقتصادی را با حاکمیت ملت بر منابع طبیعی پیوند زد. اما آرمان آن نهضت صرفاً خلع ید از یک شرکت خارجی نبود؛ هدف اصلی، سپردن مالکیت واقعی ثروت کشور به مردم ایران بود.
امروز، با وجود آنکه نفت همچنان در قوانین «ملی» نامیده می‌شود، نبود شفافیت، گسترش اقتصاد رانتی، تمرکز تصمیم‌گیری در ساختارهای غیرپاسخگو و شکل‌گیری الیگارشی‌های اقتصادی، موجب شده است که فاصله‌ای عمیق میان عنوان «ملی شدن» و واقعیت موجود ایجاد شود.
از منظر اقتصاد سیاسی، ثروتی که صاحبان اصلی آن امکان نظارت، تصمیم‌گیری و مطالبه‌گری درباره آن را نداشته باشند، هرچند در قانون ملی نامیده شود، در عمل دیگر یک سرمایه ملی نیست. احیای آرمان ملی شدن صنعت نفت نیز تنها با بازگشت حاکمیت واقعی به مردم، استقرار نهادهای دموکراتیک، شفافیت کامل درآمدهای نفتی و پاسخگویی همه نهادهای بهره‌بردار از این ثروت امکان‌پذیر خواهد بود.
آرمین بهاری
منابع
- ملی شدن نفت، تصمیم درست یا اشتباه؟ – دنیای اقتصاد ۳۱/۵/۱۳۹۱
- خصوصی‌سازی نفت و گاز؟ – شرق ۱۴۰۵/۰۴/۰۸
- درباره شفافیت شرکت‌های ملی نفت International Monetary Fund (IMF)
- گزارش‌هایی درباره حکمرانی منابع طبیعی Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)
- گزارش‌های World Bank درباره حکمرانی و مدیریت منابع طبیعی.
- آثار دکتر همایون کاتوزیان، محمدعلی موحد و پژوهش‌های اقتصاد سیاسی نفت ایران.
