اقتصاد سیاسی ایران و معمای اصلاحات؛ چرا راه‌حل‌ها شناخته شده‌اند اما تصمیم‌ها تغییر نمی‌کنند؟
در داستان معروف «پیرمرد و دریا»، ارنست همینگوی نشان می‌دهد که شناخت دریا به‌تنهایی برای پیروزی کافی نیست. صیاد تجربه دارد، دریا را می‌شناسد و خطرها را می‌داند، اما نیروهای بزرگ‌تری در برابر او قرار دارند. اقتصاد سیاسی ایران نیز با چنین تناقضی روبه‌روست. دانش اقتصادی کم نیست، اما دانستن راه اصلاح الزاماً به معنای توان یا اراده اجرای آن نیست.
در چهار دهه گذشته، اقتصاددانان ایرانی بارها درباره تورم، کسری بودجه، ناترازی بانک‌ها، بحران صندوق‌های بازنشستگی، آب، انرژی، سرمایه‌گذاری و بهره‌وری هشدار داده‌اند. بسیاری از این هشدارها تکرار شده‌اند، اما مسیر اقتصاد تغییر بنیادین نکرده است.
پس پرسش اساسی این نیست که «آیا راه‌حل اقتصادی وجود دارد؟» پرسش مهم‌تر این است که چرا دانستن راه‌حل به تصمیم برای تغییر تبدیل نمی‌شود؟
وقتی مسئله، کمبود دانش نیست
مسعود نیلی سال‌هاست بر همین شکاف تأکید می‌کند. او اصلاحات ساختاری را دارای دو پیش‌نیاز فنی و سیاسی می‌داند. از نظر او، طراحی اصلاحات به بوروکراسی توانمند و ظرفیت کارشناسی نیاز دارد. اجرای آن نیز به پشتیبانی سیاسی نیازمند است.
این تفکیک اهمیت زیادی دارد.
اگر دانش فنی وجود داشته باشد اما تصمیم سیاسی از آن حمایت نکند، اصلاحات متوقف می‌شود. اگر اراده سیاسی وجود داشته باشد اما ظرفیت کارشناسی وجود نداشته باشد، اصلاحات می‌تواند به سیاست‌های نادرست تبدیل شود.
در ایران، مشکل فقط ضعف گروه نخست نیست. کشور از اقتصاددان، دانشگاه، پژوهش، برنامه و تجربه سیاست‌گذاری بی‌بهره نبوده است.
مشکل عمیق‌تر، رابطه میان دانش و ساختار تصمیم‌گیری است.
چرا اصلاحات برای برخی پرهزینه است؟
هر اصلاح اقتصادی برنده و بازنده دارد.
اصلاح نظام بانکی ممکن است منافع گروه‌هایی را محدود کند. اصلاح بودجه می‌تواند امتیازهای نهادی را کاهش دهد. اصلاح انرژی، قیمت‌ها و یارانه‌ها را تغییر می‌دهد. حذف انحصار، موقعیت بنگاه‌های برخوردار را تهدید می‌کند.
بنابراین، اصلاح اقتصادی یک تصمیم فنی خنثی نیست.
بیشتر بخوانید
اقتصاد سیاسی ایران؛ سیاست خارجی چگونه به بخشی از ساختار اقتصاد تبدیل شده است؟ – فصل چهل و دوم
پیمان مولوی اقتصاددان نیز در بحث اقتصاد ذی‌نفعان بر همین مسئله تأکید می‌کند. از نگاه او، برای فهم سازوکار اقتصاد باید موقعیت ذی‌نفعان و میزان آمادگی آن‌ها برای پذیرش نظم جدید را شناخت.
این دیدگاه یک گام مهم به تحلیل ما اضافه می‌کند. ممکن است جامعه از اصلاحات سود ببرد، اما گروه‌هایی که باید هزینه اصلاح را بپردازند، قدرت بیشتری برای جلوگیری از آن داشته باشند. در این شرایط، منافع عمومی ضعیف‌تر از منافع متمرکز عمل می‌کند.
دانش چگونه به حاشیه رانده می‌شود؟
وقتی تصمیم‌گیری اقتصادی به ساختار قدرت وابسته باشد، دانش کارشناسی تنها زمانی وارد تصمیم می‌شود که با منافع تصمیم‌گیران تعارض جدی نداشته باشد. به همین دلیل، گاهی کارشناسان درباره یک مشکل هشدار می‌دهند، اما تصمیم‌گیران راه دیگری انتخاب می‌کنند. این وضعیت را نباید صرفاً «بی‌توجهی به علم اقتصاد» نامید. ممکن است تصمیم‌گیرنده مسئله را کاملاً بشناسد، اما هزینه سیاسی یا نهادی اصلاح را نپذیرد. در چنین شرایطی، تصمیم اقتصادی تابع محاسبه‌ای غیر اقتصادی می‌شود. ممکن است سیاستی برای اقتصاد زیان‌بار باشد، اما برای حفظ ائتلاف قدرت مفید تلقی شود. این همان جایی است که اقتصاد سیاسی از اقتصاد متعارف فاصله می‌گیرد.
اصلاحات اقتصادی در برابر اقتصاد ذی‌نفعان
وحید شقاقی‌شهری استاد اقتصاد دانشگاه نیز در تحلیل‌های خود بر نقش ذی‌نفعان در جلوگیری از اصلاحات تأکید کرده است. او از گروه‌هایی سخن گفته که از موقعیت‌های شبه‌دولتی و ساختارهای موجود بهره می‌برند و اصلاح آن‌ها با مقاومت روبه‌رو می‌شود. این نکته با تحلیل پیمان مولوی هم‌پوشانی دارد، اما می‌توان آن را یک مرحله جلوتر برد.
ذی‌نفعان فقط کسانی نیستند که از یک تصمیم اقتصادی سود می‌برند. ذی‌نفعان می‌توانند قواعد تصمیم‌گیری را نیز تحت تأثیر قرار دهند. اگر یک گروه بتواند در تعیین مقررات، بودجه، مجوز، قیمت، ارز یا تجارت اثر بگذارد، دیگر با یک منفعت اقتصادی ساده روبه‌رو نیستیم. با یک رابطه قدرت مواجهیم.
اصلاح‌طلبی سیاسی بدون اصلاح اقتصاد سیاسی
از اینجا می‌توان یکی از مسائل مهم پرونده را دوباره بررسی کرد. اگر اصلاحات سیاسی بدون تغییر اقتصاد سیاسی انجام شود، ممکن است نهادهای سیاسی تغییر کنند اما شبکه‌های اقتصادی باقی بمانند. این همان خطری است که شهرام اتفاق نیز از زاویه دیگری به آن توجه کرده است. او در تحلیل بن‌بست اصلاحات، بر ساختار منافع و محدودیت‌های واقعی اصلاح‌طلبی سیاسی تأکید می‌کند. بنابراین، اصلاحات سیاسی نمی‌تواند صرفاً به تغییر افراد یا افزایش اختیارات یک نهاد محدود شود. اگر رابطه میان قدرت و منابع تغییر نکند، شبکه‌های اقتصادی می‌توانند خود را با شرایط سیاسی جدید تطبیق دهند.
در نتیجه، ممکن است اصلاح سیاسی، بدون اصلاح اقتصاد سیاسی، فقط شکل جدیدی از بازتولید ساختار قدیمی باشد.
آیا این وضعیت تصادفی است؟
این پرسش به یکی از مهم‌ترین بحث‌های پرونده بازمی‌گردد. گاهی چنین تصویری ایجاد می‌شود که وضعیت امروز نتیجه مجموعه‌ای از اشتباهات، بحران‌ها و تصمیم‌های مقطعی بوده است. این توضیح بخشی از واقعیت را می‌بیند، اما کافی نیست. وقتی یک الگوی تصمیم‌گیری برای دهه‌ها تکرار می‌شود، باید احتمال وجود یک منطق ساختاری را جدی گرفت.
منظور این نیست که همه تصمیم‌ها از ابتدا بر اساس یک نقشه واحد طراحی شده‌اند. منظور این است که تصمیم‌های متعدد می‌توانند در طول زمان به حفظ یک ساختار مشترک کمک کنند.
اقتصاد سیاسی دقیقاً همین فرایند را مطالعه می‌کند.
از «بی‌کفایتی» تا «منطق ساختاری»
اگر همه مشکلات را به بی‌کفایتی مدیران نسبت دهیم، توضیحی ساده به دست می‌آوریم. اما این توضیح نمی‌تواند استمرار مشکل را توضیح دهد. چرا مدیران مختلف با گرایش‌های متفاوت، در دوره‌های گوناگون، با مشکلات مشابه روبه‌رو شده‌اند؟ چرا اصلاحات اساسی بارها مطرح شده‌اند اما اغلب به تغییرات محدود تبدیل شده‌اند؟ چرا ناترازی‌ها به‌جای حل شدن، از حوزه‌ای به حوزه دیگر منتقل شده‌اند؟
مسعود نیلی در سال‌های اخیر نیز بر همین مسئله تأکید کرده است. او گفته است که بسیاری از مشکلات اقتصاد ایران شناخته شده‌اند و راه‌حل‌های آن‌ها نیز قابل شناسایی هستند، اما تصمیم‌گیری نتوانسته مسیر آن‌ها را تغییر دهد. این یعنی مسئله را نمی‌توان فقط در فقدان دانش جست‌وجو کرد.
اقتصاد مستهلک و پایان سیاست‌های مسکن
وقتی اصلاحات ساختاری به تعویق می‌افتند، بحران‌ها از بین نمی‌روند. آن‌ها معمولاً به شکل دیگری بازمی‌گردند. کسری بودجه به تورم تبدیل می‌شود. تورم به کاهش قدرت خرید می‌انجامد. کاهش سرمایه‌گذاری به فرسودگی زیرساخت‌ها منجر می‌شود. فرسودگی زیرساخت‌ها هزینه تولید را بالا می‌برد. کاهش تولید دوباره فشار بودجه‌ای ایجاد می‌کند. به این ترتیب، اقتصاد وارد چرخه‌ای از حل موقت و بازگشت بحران می‌شود.
نیلی در تحلیل‌های اخیر خود نیز از فرسودگی اقتصاد و انباشت ناترازی‌ها سخن گفته و نقطه آغاز خروج از این وضعیت را دیگر صرفاً اصلاح سیاست‌ها نمی‌داند، بلکه تغییر در الگوی حکمرانی را ضروری‌تر می‌بیند. این تحول در استدلال او برای پرونده ما اهمیت ویژه دارد.
نتیجه؛ مشکل فقط ندانستن نیست
این مبحث به یک نتیجه اساسی می‌رسد. اقتصاد ایران از کمبود هشدار، پژوهش و راه‌حل رنج نمی‌برد. مسئله اصلی، شکاف میان دانش، قدرت و منافع است.
هر اصلاح ساختاری، نظم موجود منافع را تغییر می‌دهد. بنابراین، گروه‌هایی که از وضع موجود سود می‌برند، الزاماً با اصلاح همراه نمی‌شوند. از این منظر، شکست اصلاحات را نباید همیشه شکست اقتصاددانان دانست. ممکن است اقتصاددان راه‌حل را بداند، اما تصمیم‌گیرنده هزینه سیاسی آن را نپذیرد. ممکن است تصمیم‌گیرنده ضرورت اصلاح را بداند، اما ساختار ذی‌نفعان مانع اجرای آن شود. و ممکن است حتی بخشی از ساختار قدرت، از تداوم وضع موجود منافعی داشته باشد که با اصلاحات بنیادی ناسازگار است.
پس پرسش آینده پرونده روشن‌تر شده است:
اگر دانش اقتصادی وجود دارد اما اراده و ظرفیت اجرای اصلاحات وجود ندارد، آیا می‌توان با اصلاحات محدود درون همین ساختار به دگرگونی پایدار رسید؟
و حال به یک پرسش مهم می‌رسیم: مرز میان اصلاح‌پذیری، سازگاری و بازتولید ساختار موجود کجاست؟
آرمین بهاری
منابع
- مسعود نیلی، «موانع اصلاحات ساختاری در اقتصاد ایران»
- مسعود نیلی، «اقتصاد در انتظار سیاست»
- مسعود نیلی، «راه سوم اقتصاد در پساتحریم»
- گفت‌وگوی محمد فاضلی با مسعود نیلی درباره «اقتصاد مستهلک ایران»
- پیمان مولوی، مطالب و آثار مرتبط با «اقتصاد ذی‌نفعان» و کتاب مغالطه‌های اقتصادی ذی‌نفعان.
- وحید شقاقی‌شهری، تحلیل درباره ذی‌نفعان و موانع اصلاح اقتصادی
- شهرام اتفاق، «چرا اصلاحات در ایران به بن‌بست رسیده است؟»
