دولت توسعه‌گرا چگونه می‌تواند بدون بازتولید تمرکز قدرت و اقتصاد امتیازی عمل کند؟
در معماری قنات ایرانی، آب از سرچشمه تا آبادی از مسیر شبکه‌ای از چاه‌ها و کانال‌ها حرکت می‌کند. مقنی مالک آب نیست. وظیفه او ساختن و نگهداری مسیری است که آب بتواند به زندگی برسد. اگر کسی سرچشمه را تصاحب کند یا مسیرها را به سود خود ببندد، قنات دیگر ابزار آبادانی نخواهد بود. مسئله دولت نیز در اقتصاد سیاسی ایران آینده همین است: دولت باید مسیر جریان فرصت‌ها را حفظ کند، نه اینکه خود مالک فرصت‌ها شود.
پس از دگوگونی‌های ناگزیر درچشم انداز ایران، یکی از بزرگ‌ترین خطرها این است که جامعه از تجربه دولت اقتدارگرا به این نتیجه برسد که هر دولت قدرتمندی ذاتاً خطرناک است. این نتیجه می‌تواند به خطای دیگری منجر شود: ساختن دولتی ضعیف که توان اجرای قانون، تأمین خدمات عمومی و مهار انحصار را ندارد.
بیشتر بخوانید
پتروپارس؛ از ثروت نفت تا شلاق بر پیکر کارگر
ایران آینده به دولتی ضعیف‌تر نیاز ندارد؛ به دولتی متفاوت نیاز دارد.
مسئله اصلی؛ دولت بزرگ یا دولت توانمند؟
در ادبیات سیاسی و اقتصادی، میان اندازه دولت و ظرفیت دولت تفاوت اساسی وجود دارد.
دولتی ممکن است در بخش بزرگی از اقتصاد حضور داشته باشد، اما نتواند قانون را بی‌طرفانه اجرا کند. ممکن است صدها بنگاه و نهاد زیر نفوذ خود داشته باشد، اما در تأمین خدمات عمومی، مقابله با فساد یا اجرای قراردادها ناتوان باشد.
در مقابل، یک دولت توانمند می‌تواند از تصدی‌گری گسترده فاصله بگیرد، اما ظرفیت بالایی برای اعمال قانون، اخذ مالیات عادلانه، حفاظت از حقوق شهروندان و اجرای سیاست عمومی داشته باشد.اقتصاد سیاسی ایران در آینده باید این تمایز را جدی بگیرد.هدف، کوچک کردن مکانیکی دولت نیست. هدف، انتقال دولت از جایگاه بازیگر اقتصادی ممتاز به جایگاه تنظیم‌کننده بی‌طرف قواعد عمومی است.
دولت توانمند بدون جامعه آزاد خطرناک است
دارون عجم‌اوغلو و جیمز رابینسون در نظریه «راه باریک آزادی» مسئله مهمی را مطرح می‌کنند. از نظر آنها، آزادی نه با دولت غایب سازگار است و نه با دولت مهارنشده.
دولت غایب نمی‌تواند امنیت و قانون ایجاد کند. دولت مهارنشده نیز می‌تواند خود به تهدید اصلی آزادی تبدیل شود.
راه دشوار میان این دو، دولتی است که توان اجرای قانون و ارائه خدمات عمومی دارد، اما جامعه و نهادهای مستقل می‌توانند قدرت آن را محدود کنند.این مفهوم برای ایران پس از گذار اهمیت ویژه دارد.
جامعه ایران نمی‌تواند پس از تجربه تمرکز قدرت، دوباره همه ظرفیت‌های سیاسی و اقتصادی را در یک مرکز جمع کند؛ حتی اگر آن مرکز در آغاز با شعار توسعه و نوسازی وارد میدان شود.
تاریخ بارها نشان داده است که قدرت بدون مهار، حتی با نیت‌های اولیه مثبت، میل به گسترش دارد.
سه ستون دولت مدرن
فرانسیس فوکویاما در تحلیل نظم سیاسی مدرن سه عنصر را از یکدیگر تفکیک می‌کند: دولت توانمند، حاکمیت قانون و پاسخگویی دموکراتیک.این سه عنصر باید هم‌زمان در معماری سیاسی ایران آینده حضور داشته باشند.
دولت توانمند بدون قانون می‌تواند به بوروکراسی خودسر تبدیل شود.
حاکمیت قانون بدون ظرفیت اجرایی می‌تواند فقط در متن قانون اساسی باقی بماند.
انتخابات بدون نهادهای حرفه‌ای نیز ممکن است دولت را به میدان رقابت شبکه‌های سیاسی و اقتصادی تبدیل کند.
بنابراین، مسئله فقط انتخاب دولت نیست. مسئله ساختن دولتی است که حتی پس از تغییر افراد نیز طبق قواعد ثابت عمل کند.این تفاوت میان «حکومت افراد» و «حکومت نهادها» است.
بوروکراسی حرفه‌ای؛ ستون فراموش‌شده توسعه
یکی از دشوارترین مسائل پس از گذار، ساختن دستگاه اداری حرفه‌ای خواهد بود.اگر هر تغییر سیاسی به پاکسازی گسترده کارکنان، انتصاب هواداران و تقسیم مناصب میان نیروهای پیروز منجر شود، دولت جدید از همان ابتدا گرفتار نظام غنیمتی خواهد شد.دولت مدرن باید میان وفاداری سیاسی و صلاحیت حرفه‌ای مرز روشنی ایجاد کند.کارمند دولت نباید برای حفظ شغل خود به یک حزب، گروه یا شخصیت سیاسی وابسته باشد. ارتقای او باید بر پایه تخصص، کارآمدی و قواعد روشن صورت گیرد.
تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که ظرفیت دولت فقط به تعداد وزارتخانه‌ها وابسته نیست. کیفیت نیروی انسانی، استقلال سازمان‌ها، شفافیت اطلاعات و پاسخگویی مدیران، عناصر اصلی ظرفیت نهادی هستند.ایران آینده بیش از هر چیز به بازسازی اعتماد حرفه‌ای در دستگاه عمومی نیاز خواهد داشت.
دولت نباید مالک اقتصاد باشد
این اصل به معنای بی‌تفاوتی دولت نسبت به توسعه نیست.دولت توسعه‌گرا باید در آموزش، سلامت، زیرساخت، پژوهش، محیط زیست و تنظیم رقابت نقش فعال داشته باشد. اما این دولت نباید مالک اصلی بنگاه‌ها، بانک‌ها، رسانه‌ها و منابع اقتصادی باشد.
تجربه اقتصاد سیاسی ایران نشان داده است که وقتی مرز میان دولت، نهادهای وابسته و فعالیت اقتصادی مبهم شود، مسئولیت‌پذیری نیز از بین می‌رود.در چنین وضعیتی، سود خصوصی می‌شود اما زیان عمومی باقی می‌ماند.
نظم جدید باید اصل ساده‌ای را بپذیرد: هر نهادی که از منابع عمومی استفاده می‌کند، باید در برابر جامعه پاسخگو باشد.
مالکیت عمومی بدون شفافیت، به‌سادگی می‌تواند به مالکیت شبکه‌های قدرتمند تبدیل شود.
استقلال نهادها، نه استقلال از جامعه
یکی از خطاهای رایج این است که استقلال نهادها را به معنای نبود نظارت بدانیم.بانک مرکزی باید از مداخله روزمره سیاسی مستقل باشد، اما نباید از پاسخگویی عمومی معاف شود.دستگاه قضایی باید از دولت مستقل باشد، اما نباید به ساختاری بسته و غیرپاسخگو تبدیل شود.نهادهای تنظیم‌گر باید از فشار گروه‌های اقتصادی آزاد باشند، اما تصمیم‌هایشان باید شفاف و قابل بررسی باشد.
بنابراین، اصل آینده باید چنین باشد:
استقلال از قدرت روزمره، همراه با پاسخگویی در برابر قانون و جامعه.
این اصل می‌تواند از شکل‌گیری دوباره «جزایر قدرت غیرپاسخگو» جلوگیری کند.
مالیات؛ بازسازی رابطه دولت و شهروند
یکی از مهم‌ترین تغییرات در اقتصاد سیاسی ایران آینده، باید تغییر رابطه مالی دولت باشد.دولتی که بخش بزرگی از منابع خود را از ثروت طبیعی به دست می‌آورد، ممکن است وابستگی کمتری به رضایت و مشارکت شهروندان داشته باشد.اما دولتی که منابع پایدار خود را از مالیات شفاف تأمین می‌کند، ناگزیر است رابطه متفاوتی با جامعه برقرار کند.شهروند مالیات‌دهنده حق دارد بداند منابع عمومی چگونه مصرف می‌شوند.در اینجا مالیات فقط ابزار تأمین بودجه نیست. مالیات بخشی از قرارداد اجتماعی است.جامعه منابع عمومی را تأمین می‌کند و در مقابل، دولت باید خدمات، امنیت حقوقی و پاسخگویی ارائه دهد.بدون چنین رابطه‌ای، مفهوم دولت پاسخگو ناقص خواهد ماند.
تمرکززدایی؛ جلوگیری از بازگشت دولت فراگیر
یکی دیگر از خطرهای پس از گذار، تمرکز بیش از اندازه قدرت در پایتخت و دولت مرکزی است.جامعه‌ای متنوع مانند ایران نمی‌تواند همه تصمیم‌ها را از یک مرکز اداره کند.مدیریت محلی، شوراهای منتخب، بودجه‌های شفاف منطقه‌ای و افزایش اختیار نهادهای محلی می‌توانند هم کیفیت حکمرانی را افزایش دهند و هم مانع تمرکز بیش از اندازه قدرت شوند.
تمرکززدایی البته نباید به ایجاد مراکز رانتی محلی منجر شود.به همین دلیل، حکومت محلی نیز باید با شفافیت مالی، رسانه آزاد، نظارت قضایی و مشارکت شهروندان همراه باشد.
هدف، تقسیم قدرت است؛ نه تکثیر مراکز غیرپاسخگو.
جامعه مدنی؛ شریک و ناظر دولت
دولت توسعه‌گرا نمی‌تواند به تنهایی توسعه ایجاد کند.اتحادیه‌های مستقل کارگری، انجمن‌های حرفه‌ای، اتاق‌های بازرگانی مستقل، دانشگاه‌ها، رسانه‌ها و سازمان‌های مدنی باید بتوانند دولت را نقد کنند.این نهادها دشمن دولت نیستند. برعکس، جامعه سازمان‌یافته می‌تواند خطاهای دولت را زودتر آشکار کند و مانع انحراف قدرت شود.
محسن رنانی در پژوهش‌های نهادی خود، مسئله گذار از نظم محدود دسترسی به نظم بازتر را با اهمیت نهادها و محدودیت‌های ساختاری پیوند داده است. این نگاه برای آینده ایران هشدار مهمی دارد: تغییر سیاسی بدون گسترش دسترسی عمومی به نهادها و فرصت‌ها می‌تواند نظم بسته را با بازیگران جدید بازتولید کند.
دولت باید قدرت داشته باشد، اما مالک جامعه نباشد
ایران آینده به دولتی نیاز دارد که بتواند قانون را اجرا کند، اما قانون را به میل خود تغییر ندهد؛ بتواند اقتصاد را تنظیم کند، اما مالک اقتصاد نباشد؛ بتواند توسعه را هدایت کند، اما جامعه را فرمان‌بردار خود نخواهد.
دولت توانمند آینده باید بر چند پایه استوار شود: بوروکراسی حرفه‌ای، حاکمیت قانون، پاسخگویی دموکراتیک، استقلال نهادها همراه با نظارت، شفافیت مالی، تمرکززدایی و جامعه مدنی قدرتمند.این معماری نهادی شاید دشوارترین بخش گذار باشد.
برکناری یک ساختار سیاسی ممکن است در یک دوره تاریخی رخ دهد، اما ساختن دولتی که بتواند هم قدرت اعمال قانون داشته باشد و هم در برابر جامعه محدود بماند، کاری بلندمدت است.
با این حال، دقیقاً در همین نقطه تفاوت میان «تغییر حکومت» و «تغییر نظم» آشکار می‌شود.اگر دولت جدید دوباره به مرکز مالکیت، امتیاز و تصمیم‌گیری اقتصادی تبدیل شود، چرخه گذشته با چهره‌های تازه بازمی‌گردد.
اکنون بایدبه این پرسش پاسخ داد:چگونه می‌توان قدرت سیاسی را از مالکیت و امتیاز اقتصادی جدا کرد؟
آرمین بهاری
منابع
- دارون عجم‌اوغلو و جیمز رابینسون، The Narrow Corridor: States, Societies, and the Fate of Liberty.
- فرانسیس فوکویاما، Political Order and Political Decay
- داگلاس نورث، Institutions, Institutional Change and Economic Performance
- محسن رنانی، پژوهش‌های نهادی درباره گذار از نظم دسترسی محدود و موانع نهادی توسعه در ایران.
- بانک جهانی، پژوهش‌های مربوط به ظرفیت نهادی، استقلال، پاسخگویی و توان اجرای سیاست عمومی.
- مسعود نیلی، آثار و گفت‌وگوها درباره حکمرانی اقتصادی و اصلاحات ساختاری.
- مهرداد وهابی، پژوهش‌های مربوط به سرمایه‌داری سیاسی و پیوند قدرت و اقتصاد/
