شبکه ذینفعان، ظرفیت سازگاری و مرزهای اصلاح ساختاری
در سالهای پایانی اتحاد شوروی، بسیاری تصور میکردند نظامی که دههها دوام آورده، حتی با اقتصاد فرسوده نیز ادامه خواهد یافت. اما فروپاشی زمانی رخ داد که توان اقتصادی، انسجام سیاسی و ظرفیت توزیع منابع همزمان ضعیف شدند. این تجربه تاریخی یک درس مهم دارد: دوام یک ساختار سیاسی الزاماً به معنای توانایی آن برای اصلاح نیست.
در چند فصل پیشین، از شبکه ذینفعان و ائتلافهای حافظ وضع موجود سخن گفتیم. اکنون پرسش بنیادیتری مطرح است: آیا اقتصاد سیاسی ایران پس از نزدیک به نیم قرن شبکهسازی منافع، هنوز ظرفیت اصلاح ساختاری دارد؟ یا میتواند با جابهجایی منابع، انتقال هزینهها و ایجاد ذینفعان جدید، بحران را برای مدت طولانیتری مدیریت کند؟
اصلاح اقتصادی یا سازگاری با بحران؟
برای پاسخ، نخست باید میان «اصلاح» و «سازگاری» تفاوت بگذاریم. یک ساختار میتواند در برابر بحران سازگار شود، بدون آنکه ماهیت خود را تغییر دهد.
افزایش مالیات، تغییر نرخ ارز، حذف یا جابهجایی برخی یارانهها، فروش داراییهای عمومی یا تغییر مدیران، لزوماً اصلاح ساختاری نیستند. اصلاح ساختاری زمانی رخ میدهد که قواعد تولید، مالکیت، رقابت، تخصیص منابع و پاسخگویی تغییر کنند.
این تمایز در اقتصاد سیاسی ایران اهمیت زیادی دارد. اگر ساختار بتواند هزینه بحران را از یک گروه به گروه دیگر منتقل کند، ممکن است بدون اصلاح بنیادی به حیات خود ادامه دهد.
مهرداد وهابی در چارچوب سرمایهداری سیاسی، دقیقاً به همین قابلیت توجه میکند. او اقتصاد سیاسی ایران را نه دولتسالاری ساده و نه بازار رقابتی میداند. در تحلیل او، دسترسی سیاسی میتواند منشأ سود اقتصادی شود و نهادهای مرتبط با «انفال» در شکلگیری این ساختار نقش اساسی دارند.
بنابراین، تغییر یک سیاست اقتصادی لزوماً به معنای تغییر سازوکار تولید رانت نیست.
شبکه ذینفعان؛ مانع اصلاح یا ابزار بقا؟
شبکه ذینفعان پس از چند دهه الزاماً ثابت نمیماند. این شبکه میتواند اعضای جدید جذب کند و شکلهای تازهای از منفعت ایجاد کند.
احمد علوی در تحلیلهای خود از ساختار الیگارشیک و غارتسالار، بر تمرکز دارایی و درآمد، نبود شفافیت، معافیتهای ویژه، انتقال منابع عمومی و رابطه میان قدرت و رانت تأکید کرده است.
اگر این تحلیل را جدی بگیریم، مسئله فقط وجود چند گروه برخوردار نیست. مسئله، توان ساختار برای بازتولید برخورداری است.
بیشتر بخوانید
ذینفعان ضدتوسعه و بنبست تغییر؛ چگونه ائتلاف قدرت و منافع بازتولید میشود؟-فصل سی و نهم
ممکن است یک رانت حذف شود، اما رانت دیگری جای آن را بگیرد. یک انحصار تضعیف شود، اما انحصاری تازه شکل بگیرد. یک بنگاه واگذار شود، اما مالکیت آن به شبکهای نزدیک به ساختار قدرت منتقل شود.
در این شرایط، اصلاحات پراکنده میتوانند حتی به سازوکار بقا تبدیل شوند.
منابع؛ نقطه قوت و نقطه ضعف
با این حال، هیچ ساختاری منابع نامحدود ندارد. اقتصاد رانتی نیز به منابع واقعی نیازمند است.
در ایران، درآمدهای نفتی، منابع انرژی، داراییهای عمومی، ظرفیت مالیاتی، اعتبار بانکی و حتی امکان انتقال هزینه به آینده، منابع مهمی برای حفظ تعادل سیاسی و اقتصادی بودهاند.
اما هرکدام محدودیت دارند.
نفت به ظرفیت تولید و فروش وابسته است. انرژی ارزان به سرمایهگذاری و منابع زیرساختی نیاز دارد. اعتبار بانکی بدون پشتوانه به تورم و بحران بانکی منجر میشود. فروش دارایی عمومی نیز منبعی یکبارمصرف است.
پس پرسش مهم این نیست که آیا منابع تمام میشوند. پرسش دقیقتر این است:
آیا سرعت فرسایش منابع از سرعت توانایی ساختار برای بازسازی منابع و انتقال هزینهها بیشتر میشود؟
این همان نقطهای است که باید ظرفیت بقای ساختار را سنجید.
چرا بحران الزاماً به تغییر منجر نمیشود؟
یک تصور رایج این است که تشدید بحران اقتصادی سرانجام به تغییر سیاسی منجر خواهد شد. تاریخ چنین رابطه مکانیکیای را تأیید نمیکند.
بحران میتواند نارضایتی ایجاد کند، اما نارضایتی بهتنهایی تغییر ساختاری نمیسازد.
یک ساختار سیاسی میتواند در برابر بحران، هزینهها را میان گروههای مختلف توزیع کند، یارانهها را جابهجا کند، منابع جدیدی به شبکه ذینفعان اختصاص دهد و از ابزارهای سیاسی برای حفظ انسجام استفاده کند.
پژوهشهای جدید نیز نشان میدهند که برخی سازوکارهای اقتصادی ناکارآمد، مانند یارانه انرژی، میتوانند به دلیل پیوند با منافع بنگاههای وابسته و شبکههای قدرت، نوعی «قفلشدگی» ایجاد کنند.
نقطه آسیبپذیری کجاست؟
اما این وضعیت یک تناقض درونی دارد. هرچه ساختار برای حفظ خود منابع بیشتری مصرف کند، ظرفیت آینده آن کاهش مییابد. این تناقض را میتوان به شکل ساده چنین بیان کرد:
بقای امروز ممکن است هزینه بقای فردا را افزایش دهد.
اگر سرمایهگذاری مولد کاهش یابد، سرمایه انسانی مهاجرت کند، سرمایه اجتماعی فرسوده شود و منابع طبیعی تخریب شوند، توان بازتولید اقتصادی کاهش پیدا میکند.
وهابی نیز در تحلیل خود از اقتصاد سیاسی ایران به پیامدهایی مانند فرار سرمایه و نیروی کار، اقتصاد غارتگرانه و تخریب محیط زیست توجه کرده است.
در این وضعیت، ساختار ممکن است همچنان قدرت سیاسی داشته باشد، اما ظرفیت اقتصادی آن برای تأمین هزینههای این قدرت کاهش یابد.
این تفاوت میان قدرت سیاسی و ظرفیت اقتصادی یکی از مهمترین مسائل این دوران است.
اصلاحپذیری را چگونه باید سنجید؟
برای سنجش اصلاحپذیری، به جای پیشبینی سیاسی، باید چند شاخص را بررسی کنیم.
نخست، آیا حقوق مالکیت مستقل از قدرت سیاسی قابل تضمین است؟
دوم، آیا انحصارهای اقتصادی امکان تبدیل شدن به رقابت واقعی را دارند؟
سوم، آیا نهادهای موازی و برخوردار از منابع عمومی در برابر حسابرسی و پاسخگویی قرار میگیرند؟
چهارم، آیا بودجه عمومی میتواند از ابزار توزیع امتیاز به ابزار توسعه تبدیل شود؟
پنجم، آیا طبقات اجتماعی و گروههای اقتصادی متضرر امکان سازمانیابی مستقل پیدا میکنند؟
و سرانجام، آیا صاحبان قدرت حاضرند بخشی از امتیازات نهادی خود را از دست بدهند؟
اگر پاسخ این پرسشها منفی باشد، اصلاحات اقتصادی در سطح سیاستهای اجرایی باقی میماند.
مسئله اصلی؛ اصلاح سیاست یا تغییر قواعد؟
از اینجا میتوان به نتیجه مهمی رسید. اقتصاد سیاسی ایران فقط با چند سیاست نادرست ساخته نشده است. شبکهای از نهادها، مالکیتها، امتیازات و منافع طی دههها شکل گرفته است. به همین دلیل، اصلاح هر جزء بدون تغییر رابطه میان قدرت و اقتصاد میتواند به بازتولید جزء دیگری از همان ساختار منجر شود. از این منظر، سؤال اصلی دیگر این نیست که «کدام سیاست اقتصادی بهتر است؟»
پرسش بنیادیتر این است:
آیا ساختار موجود اجازه میدهد قواعدی ایجاد شوند که قدرت سیاسی را از توزیع امتیاز اقتصادی جدا کنند؟
اگر پاسخ منفی باشد، مشکل در سطح سیاستگذاری نیست. مشکل در معماری اقتصاد سیاسی قرار دارد.
در نتیجه، امکان اصلاح ساختاری را نمیتوان با شمار اصلاحات انجامشده اندازه گرفت. باید دید آیا اصلاحات به قواعد بنیادین دست میزنند یا فقط منابع و هزینهها را درون همان شبکه جابهجا میکنند.
از اینجا به پرسشی سختتر میرسیم: اگر اصلاح ساختاری از درون ساختار موجود با مانع ذینفعان روبهرو باشد، چه شرایط اجتماعی و نهادی میتواند امکان گذار به اقتصادی رقابتی، شفاف، پاسخگو و توسعهگرا را ایجاد کند؟
آرمین بهاری
منابع:
Destructive Coordination، Anfal and Islamic Political Capitalism: A New Reading of Contemporary Iran
Islamic Revolution and Anfal، Public Choice
Coercive State، Resisting Society، Political and Economic Development in Iran
Kayhan Valadbaygi، «Neoliberalism and State Formation in Iran».
«Sanctions and sustainability: Iran’s geopolitical constraints to renewable energy transition»
احمد علوی، «اقتصاد الیگارشیک دوگانه ایران چه ساختاری دارد؟»
احمد علوی، «اقتصاد سیاسی غارتسالار کدام است؟»
