معمای اصلاحات؛ چرا تغییرات محدود بارها به سازگاری ساختار موجود و بازتولید قدرت ذی‌نفعان انجامیده‌اند؟
در افسانه هیدرا در اساطیر یونان، هر بار که یکی از سرهای هیولا قطع می‌شد، سرهای دیگری جای آن می‌روییدند. مشکل فقط وجود یک سر نبود؛ نیروی بازتولید در تمام پیکر هیولا جریان داشت. این تصویر می‌تواند استعاره‌ای برای فهم مسئله اصلاح در اقتصاد سیاسی ایران باشد. اگر یک نهاد، یک مدیر یا یک سیاست تغییر کند، اما سازوکار تولید قدرت و امتیاز دست‌نخورده بماند، ساختار می‌تواند شکل تازه‌ای به خود بگیرد و دوباره همان منطق گذشته را بازتولید کند.
در مقاله پیشین، شکاف میان دانش اقتصادی و اراده سیاسی را بررسی کردیم. اکنون پرسش دشوارتری پیش روی ماست: آیا اقتصاد سیاسی ایران اساساً ظرفیت اصلاح ساختاری دارد؟ یا تغییرات محدود، در عمل به سازگاری بیشتر ساختار موجود کمک می‌کنند؟
سه مفهوم متفاوت؛ اصلاح، سازگاری و بازتولید
بحث درباره تغییر اغلب با ابهام همراه است. هر تغییری را نمی‌توان اصلاح ساختاری نامید.
اصلاح واقعی باید قواعد تولید قدرت و توزیع منابع را تغییر دهد. سازگاری اما به معنای تغییر ظاهری برای حفظ ساختار اصلی است. بازتولید نیز زمانی رخ می‌دهد که ساختار، پس از یک بحران یا تغییر، دوباره روابط پیشین قدرت و منافع را ایجاد کند.
این سه مفهوم در اقتصاد سیاسی ایران اهمیت ویژه دارند.
ممکن است یک قانون تغییر کند، اما شبکه‌های برخوردار از امتیاز باقی بمانند. ممکن است مدیران جابه‌جا شوند، اما نظام تخصیص منابع تغییر نکند. ممکن است خصوصی‌سازی انجام شود، اما مالکیت از دولت به بخش رقابتی و مستقل منتقل نشود. در این حالت، تغییر رخ داده است، اما ساختار تغییر نکرده است.
چرا اصلاحات محدود شکست می‌خورند؟
اقتصاددانان معمولاً اصلاح را با تغییر سیاست‌ها توضیح می‌دهند. کاهش کسری بودجه، اصلاح بانک‌ها، شفافیت مالی و رقابت اقتصادی از این جمله‌اند.
اما اقتصاد سیاسی پرسش دیگری مطرح می‌کند: چه کسانی باید هزینه این تغییرات را بپردازند؟
هر اصلاحی منافع گروهی را محدود می‌کند. حذف انحصار، قدرت انحصارگر را کاهش می‌دهد. شفافیت، امکان استفاده پنهانی از منابع را محدود می‌کند. رقابت، سود ناشی از دسترسی ویژه را تهدید می‌کند. بنابراین، مقاومت در برابر اصلاح همیشه از ناآگاهی ناشی نمی‌شود. گاهی بازیگران اصلی دقیقاً می‌دانند اصلاح چه پیامدی دارد و به همین دلیل با آن مخالفت می‌کنند.
بیشتر بخوانید
بازار خودرو قفل شد؛ فروشنده منتظر گرانی بیشتر، خریدار در شوک قیمت‌ها
این همان نقطه‌ای است که تحلیل مهرداد وهابی درباره سرمایه‌داری سیاسی اهمیت پیدا می‌کند. اگر دسترسی به منابع اقتصادی از مسیر قدرت سیاسی تعیین شود، تغییر سیاست بدون تغییر رابطه قدرت و مالکیت نمی‌تواند تحول بنیادی ایجاد کند. مشکل فقط «سیاست بد اقتصادی» نیست؛ مشکل می‌تواند سازوکاری باشد که از سیاست بد، منافع پایدار تولید می‌کند.
اصلاح به مثابه ابزار بقا
یکی از خطرناک‌ترین وضعیت‌ها زمانی شکل می‌گیرد که ساختار سیاسی، زبان اصلاحات را می‌پذیرد اما منطق اصلاح را خنثی می‌کند. در چنین شرایطی، تغییرات محدود می‌توانند به جای تضعیف ساختار، عمر آن را افزایش دهند.
بحران اقتصادی بالا می‌گیرد. وعده اصلاح داده می‌شود. بخشی از سیاست‌ها تغییر می‌کند. فشار اجتماعی کاهش می‌یابد. اما نهادهای اصلی تولید رانت و قدرت دست‌نخورده باقی می‌مانند. سپس بحران دوباره بازمی‌گردد. این چرخه را می‌توان «سازگاری بدون تحول» نامید. ساختار نه کاملاً ثابت است و نه واقعاً تغییر می‌کند. به اندازه‌ای تغییر می‌کند که بتواند باقی بماند. این مسئله می‌تواند توضیح دهد چرا در ایران طی دهه‌ها برنامه‌های متعدد اقتصادی مطرح شده‌اند، اما بسیاری از مشکلات بنیادی همچنان باقی مانده‌اند.
مسئله فقط دولت نیست
یکی از خطاهای رایج این است که تمام ساختار را در دولت خلاصه کنیم. اقتصاد سیاسی ایران شبکه‌ای گسترده‌تر از دستگاه رسمی دولت است. نهادهای اقتصادی، بنگاه‌های وابسته، شبکه‌های اعتباری، مراکز قدرت، واسطه‌های تجاری و گروه‌های برخوردار از امتیاز در این ساختار نقش دارند. به همین دلیل، تغییر یک دولت یا یک جناح الزاماً تغییر کل شبکه نیست.
بهمن احمدی امویی در آثار و گفت‌وگوهای اقتصادی خود اهمیت این واقعیت را به شکل تجربی نشان داده است. روایت سیاست‌گذاری اقتصادی ایران نشان می‌دهد که فاصله زیادی میان تغییر مدیران و تغییر سازوکارهای تصمیم‌گیری وجود دارد. این تجربه تاریخی باید جدی گرفته شود. ممکن است دولت‌ها تغییر کنند، اما اقتصاد سیاسی همچنان از مسیرهای پیشین حرکت کند. زیرا ساختار منافع، گسترده‌تر و ماندگارتر از عمر یک دولت است.
ذی‌نفعان چگونه با تغییر سازگار می‌شوند؟
ذی‌نفعان ساختارهای بسته لزوماً در برابر هر تغییری مقاومت آشکار نمی‌کنند. گاهی آن‌ها خود را با شرایط جدید تطبیق می‌دهند. اگر سیاستی تغییر کند، مسیر تازه‌ای برای حفظ امتیاز پیدا می‌کنند. اگر قانونی محدودیت ایجاد کند، از استثناها استفاده می‌کنند. اگر مالکیت جابه‌جا شود، در قالب مالکیت جدید ظاهر می‌شوند. به همین دلیل، شناسایی ذی‌نفعان باید فراتر از نام افراد باشد.
پرسش مهم‌تر این است: چه سازوکاری امکان تولید ذی‌نفع جدید را فراهم می‌کند؟
پیمان مولوی و وحید شقاقی‌شهری، هر یک از زاویه‌ای متفاوت، به مسئله منافع گروهی و مقاومت در برابر اصلاحات پرداخته‌اند. اهمیت این دیدگاه‌ها در آن است که نشان می‌دهند اقتصاد را نمی‌توان فقط مجموعه‌ای از متغیرهای آماری دید. پشت هر تصمیم، گروه‌هایی وجود دارند که هزینه و فایده آن را متفاوت تجربه می‌کنند.
آیا اصلاح از درون ساختار ممکن است؟
این پرسش اکنون به نقطه مرکزی بحث ما می‌رسد.
هیچ پاسخ نظری ساده‌ای برای همه کشورها وجود ندارد. برخی نظام‌های سیاسی توانسته‌اند با فشار اجتماعی و تغییر توازن نیروها، اصلاحات عمیق انجام دهند. اما پرسش درباره ایران مشخص‌تر است. آیا ساختاری که طی نزدیک به نیم قرن، شبکه‌های گسترده‌ای از قدرت و منافع اقتصادی تولید کرده است، می‌تواند داوطلبانه قواعدی را تغییر دهد که بقای همین شبکه‌ها به آن‌ها وابسته است؟
اینجا باید میان «اصلاح یک سیاست» و «اصلاح ساختار» تفاوت گذاشت.
ساختار ممکن است نرخ یک سیاست را تغییر دهد، اما رابطه قدرت و اقتصاد را حفظ کند. ممکن است مدیران را جابه‌جا کند، اما نظام امتیازات را نگه دارد. ممکن است در برابر فشار جامعه عقب‌نشینی محدود کند، اما منابع اصلی قدرت را واگذار نکند. این نوع تغییر را نمی‌توان دگرگونی ساختاری نامید.
جامعه و طبقات چه نقشی دارند؟
پایداری هر ساختار فقط به قدرت حاکمان وابسته نیست. جامعه نیز در آن نقش دارد. طبقه متوسط ممکن است به دلیل بی‌ثباتی اقتصادی تضعیف شود. طبقه مزدبگیر ممکن است زیر فشار تورم و ناامنی اقتصادی قرار گیرد. کارآفرین مستقل ممکن است با انحصار و نااطمینانی روبه‌رو شود. اما آسیب مشترک الزاماً به ائتلاف اجتماعی مشترک منجر نمی‌شود. یکی از وظایف اصلی تحلیل اقتصاد سیاسی، نشان دادن همین پیوندهای پنهان است. اگر گروه‌های مختلف جامعه نتوانند بفهمند که مشکلات ظاهراً متفاوت آن‌ها ریشه‌های ساختاری مشترکی دارند، مطالبات پراکنده باقی می‌مانند. در مقابل، شبکه‌های ذی‌نفع به دلیل تمرکز منافع، معمولاً توان بیشتری برای سازمان‌دهی دارند. این عدم تقارن، یکی از عوامل مهم بقای ساختارهای ضدتوسعه است.
از اصلاح‌طلبی اقتصادی تا تغییر قواعد بازی
داگلاس نورث تأکید می‌کرد که نهادها «قواعد بازی» را در جامعه تعیین می‌کنند. اگر این نگاه را به اقتصاد سیاسی ایران منتقل کنیم، پرسش اصلی دیگر این نیست که چه کسی باید بازی کند. پرسش این است که قواعد بازی چگونه تعیین می‌شوند. چه کسی به منابع دسترسی دارد؟ مالکیت چگونه تعریف و تضمین می‌شود؟ قدرت سیاسی چه نقشی در تخصیص فرصت‌های اقتصادی دارد؟ نهادهای مستقل چگونه شکل می‌گیرند؟ و آیا شهروندان می‌توانند بر قواعد اقتصادی اثر واقعی بگذارند؟ تا زمانی که این پرسش‌ها بی‌پاسخ بمانند، تغییر مدیران و سیاست‌ها ممکن است فقط چیدمان بازیگران را تغییر دهد.
نتیجه؛ مرز اصلاح‌پذیری کجاست؟
اکنون می‌توان نتیجه‌ای روشن‌تر گرفت. اصلاح‌پذیری زمانی معنا دارد که ساختار بتواند قواعد بنیادین تولید امتیاز را تغییر دهد. اگر تغییر فقط در سطح سیاست‌ها باقی بماند، سازگاری رخ می‌دهد. اگر پس از هر تغییر، شبکه‌های تازه‌ای با همان منطق گذشته شکل بگیرند، بازتولید ساختار اتفاق افتاده است. این تمایز برای آینده ایران حیاتی است.
بحث اصلی دیگر نباید این باشد که «اصلاح یا تغییر؟» بلکه باید پرسید: چه تغییری واقعاً قواعد رابطه قدرت و ثروت را دگرگون می‌کند؟
تجربه چند دهه گذشته نشان می‌دهد که تغییرات محدود درون ساختار موجود، نتوانسته‌اند اقتصاد ایران را از چرخه تورم، رانت، نااطمینانی، فرسایش سرمایه و ضعف تولید خارج کنند.
از این رو، از منظر یک تحلیل دموکراتیک و توسعه‌گرا، مسئله آینده صرفاً اصلاح چند سیاست نیست. ایران به نظمی نیاز دارد که در آن قدرت سیاسی نتواند به امتیاز اقتصادی تبدیل شود و ثروت نیز نتواند به ابزار انحصار قدرت بدل گردد.
پس باید یک گام جلوتر برویم: اگر ساختار موجود ظرفیت محدودی برای اصلاح بنیادی دارد، گذار به یک نظم جدید چگونه می‌تواند از بازتولید سرمایه‌داری سیاسی جلوگیری کند؟
این پرسش، آغاز مرحله تازه‌ای در پرونده خواهد بود؛ مرحله‌ای که دیگر فقط به نقد نظم موجود نمی‌پردازد، بلکه ویژگی‌های نهادی یک نظم دموکراتیک، رقابتی و توسعه‌گرا را بررسی می‌کند.
آرمین بهاری
منابع
- مهرداد وهابی: آثار مربوط به «سرمایه‌داری سیاسی» و اقتصاد سیاسی ایران.
- داگلاس نورث: Institutions، Institutional Change and Economic Performance
- مسعود نیلی: نوشته‌ها و گفت‌وگوها درباره اصلاحات ساختاری و حکمرانی اقتصادی.
- پیمان مولوی: آثار و تحلیل‌های مربوط به اقتصاد ذی‌نفعان.
- وحید شقاقی‌شهری: تحلیل‌های مربوط به ذی‌نفعان و مقاومت در برابر اصلاحات اقتصادی.
- بهمن احمدی امویی: گزارش‌ها و گفت‌وگوهای اقتصادی درباره تجربه سیاست‌گذاری در ایران.
- شهرام اتفاق: تحلیل‌های مربوط به ساختار قدرت و بن‌بست اصلاحات.
- محسن رنانی: آثار مربوط به نهادها، توسعه و اقتصاد سیاسی ایران
